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天下未有無人民而可稱之為國家者，亦未有無政府而可稱之為國家者，政府与人民，皆构造國家之要具也。故謂政府為人民所有也不可，謂人民為政府所有也尤不可，蓋政府、人民之上，別有所謂人格（人格之義屢見別篇。）之國家者，以團之統之。國家握獨一最高之主權，而政府、人民皆生息于其下者也。重視人民者，謂國家不過人民之結集体，國家之主權即在個人（謂一個人也）。其說之极端，使人民之權無限，其弊也，陷于無政府党，率國民而复歸于野蠻。重視政府者，謂政府者國家之代表也，活用國家之意志而使現諸實者也，故國家之主權，即在政府。其說之极端，使政府之權無限，其弊也，陷于專制主義，困國民永不得進于文明。故构成一完全至善之國家。必以明政府与人民之權限為第一義。
因人民之權無限以害及國家者，泰西近世，間或有之，如十八世紀末德國革命之初期是也。雖然，此其事甚罕見，而縱觀數千年之史乘，大率由政府濫用權限，侵越其民，以致衰致亂者，殆十而八九焉。若中國又其尤其者也。故本論之宗旨，以政府對人民之權限為主眼，以人民對政府之權限為附庸。
政府之所以成立，其原理何在乎？曰：在民約。（民約之義，法國碩儒盧梭倡之，近儒每駁其誤，但謂此義為反于國家起原之歷史則可，謂其謬于國家成立之原理則不可。雖憎盧梭者，亦無以難也。）人非群則不能使內界發達，人非群則不能与外界競爭，故一面為獨立自營之個人，一面為通力合作之群体。（或言由獨立自營進為通力合作，此語于論理上有缺點。蓋人者能群之動物，自最初即有群性，非待國群成立之后而始通合也。既通合之后，仍常有獨立自營者存，其獨性不消滅也。故隨獨隨群，即群即獨，人之所以貴于万物也。）此天演之公例，不得不然者也。既為群矣，則一群之務不可不共任其責固也。雖然，人人皆費其時与力于群務，則其自營之道，必有所不及。民乃相語曰：吾方為農，吾方為工，吾方為商，吾方為學，無暇日無余力以治群事也，吾無宁于吾群中選若干人而一以托之焉，斯則政府之義也。政府者，代民以任群治者也，故欲求政府所當盡之義務，与其所應得之權利，皆不可不以此原理為斷。
然則政府之正鵠何在乎？曰：在公益。公益之道不一，要以能發達于內界而競爭于外界為歸。故事有一人之力所不能為者，則政府任之；有一人之舉動妨及他人者，則政府彈壓之。政府之義務雖千端万緒，要可括以兩言：一曰助人民自營力所不逮，二曰防人民自由權之被侵而已。率由是而綱維是，此政府之所以可貴也。苟不爾爾，則有政府如無政府，又其甚者，非惟不能助民自營力而反窒之，非惟不能保民自由權而又自侵之，則有政府或不如其無政府。數千年來，民生之所以多艱，而政府所以不能与天地長久者，皆此之由。
政府之正鵠不變者也，至其權限則隨民族文野之差而變，變而務适合于其時之正鵠。譬諸父兄之于子弟，以導之使成完人為正鵠。當其孩幼也，父兄之權限极大，一言一動，一飲一食，皆干涉之，蓋非是則不能使之成長也。子弟之智德才力，隨年而加，則父兄之干涉范圍，隨年而減。使在弱冠強仕之年，而父母猶待以乳哺孩抱時之資格，一一干涉之，則于其子弟成立之前途，必有大害。夫人而知矣，國民亦然。當人群幼稚時代，其民之力未能自營，非有以督之，則散漫無紀，而利用厚生之道不興也；其民之德未能自治，非有以鉗之，則互相侵越，而欺凌殺奪之禍無窮也。當其時也，政府之權限不可不強且大。及其由撥亂而進升平也，民既能自營矣，自治矣，而猶欲以野蠻時代政府之權以待之，則其俗強武者，必將憤激思亂，使政府岌岌不可終日；其俗柔懦者，必將消縮萎敗，毫無生气，而他群且乘之而權其權、地其地、奴其民，而政府亦隨以成灰燼。故政府之權限，与人民之進化成反比例，此日張則彼日縮，而其縮之，乃正所以張之也。何也？政府依人民之富以為富，依人民之強以為強，依人民之利以為利，依人民之權以為權，彼文明國政府，對于其本國人民之權，雖日有讓步，然与野蠻國之政府比較，其尊嚴榮光，則過之万万也。
今地球中除棕、黑、紅三蠻种外，大率皆開化之民矣。然則其政府之權限當如何？曰：凡人民之行事，有侵他人之自由權者，則政府干涉之，苟非爾者，則一任民之自由，政府宜勿過問也。所謂侵人自由者有兩种：一曰侵一人之自由者，二曰侵公眾之自由者。侵一人自由者，以私法制裁之；侵公眾自由者，以公法制裁之。私法、公法，皆以一國之主權而制定者也，（主權或在君，或在民，或君民皆同有，以其國体之所屬而生差別。）
而率行之者，則政府也。最文明之國民，能自立法而自守之，其侵人自由者益希，故政府制裁之事，用力更少。史稱堯舜無為而治，若今日立憲國之政府，真所謂無為而治也。不然者，政府方日禁人民之互侵自由，而政府先自侵人民之自由，是政府自己蹈天下第一大罪惡。（西哲常言：天下罪惡之大，未有過于侵人自由權者。）而欲以令于民，何可得也！且人民之互相侵也，有裁制之者；而政府之侵民也，無裁制之者；是人民之罪惡可望日減，而政府之罪惡且將日增也。故定政府之權限，非徒為人民之利益，而實為政府之利益也。
英儒約翰·彌儿所著《自由原理》（John Stuart Mills On Liberty）有云：
縱觀往古希腊、羅馬、英國之史冊，人民常与政府爭權。
其君主或由世襲，或由征服，据政府之權勢，其所施行，不特不從人民所好而已，且壓抑之蹂躪之。民不堪命，于是愛國之義士出，以謂人民之不宁，由于君權之無限，然后自由之義乃昌。人民所以保其自由者，不出二法：一曰限定宰治之權，与君主約，而得其承諾，此后君主若背棄之，則為違約失職，人民出其力以相抵抗，不得目為叛逆是也；二日人民得各出己意，表之于言論，著之于律令，以保障全体之利益是也。此第一法，歐洲各國久已行之；第二法，則近今始發達，亦漸有披靡全地之勢矣。
或者曰：在昔專制政行，君主知有已不知有民，則限制其權，誠非得已。今者民政漸昌，一國之元首，（元首者，兼君主國之君主、民主國之大統領而言。）殆皆由人民公選而推戴之者，可以使之欲民所欲而利民所利，暴虐之事，當可不起。然則雖不為限制亦可乎？曰：是不然，雖民政之國，苟其政權限不定，則人民終不得自由。何也？民政之國，雖云人皆自治而非治于人，其實決不然。一國之中，非能人人皆有行政權，必有治者与被治者之分。其所施政令，雖云從民所欲，然所謂民欲者，非能全國人之所同欲也，實則其多數者之所欲而已。
（按：民政國必有政党，其党能在議院占多數者，即握政府之權，故政治者，實從國民多數之所欲也。往昔政學家謂政治當以求國民全体之幸福為正鵠，至碩儒邊沁，始改稱以最大多數之最大幸福為正鵠，蓋其事勢之究者，僅能如是也。）苟無限制，則多數之一半，必壓抑少數之一半，彼少數勢弱之人民，行將失其自由，而此多數之專制，比于君主之專制，其害時有更甚者。故政府与人民之權限，無論何种政体之國，皆不可不明辨者也。
由此觀之，雖在民權极盛之國，而權限之不容已，猶且若是，況于民治未開者耶？記不云乎：“天生民而立之君，使司牧之，豈其使一人肆于民上也？”故文明之國家，無一人可以肆焉者，民也如是，君也如是，少數也如是，多數也如是。
何也？人各有權，權各有限也。權限云者，所以限人不使濫用其自由也。濫用其自由，必侵人自由，是謂野蠻之自由；無一人能濫用其自由，則人人皆得全其自由，是謂文明之自由。
非得文明之自由，則國家未有能成立者也。
中國先哲言仁政，泰西近儒倡自由，此兩者其形質同而精神迥异，其精神异而正鵠仍同。何也？仁政必言保民，必言牧民。牧之保之云者，其權無限也，故言仁政者，只能論其當如是，而無術以使之必如是。雖以孔孟之至圣大賢，嘵音瘏口以道之，而不能禁二千年來暴君賊臣之繼出踵起，魚肉我民，何也？治人者有權，而治于人者無權，其施仁也，常有鞭長莫及、有名無實之憂，且不移時而熄焉；其行暴也，則窮凶极惡，無從限制，流毒及全國，亙百年而未有艾也。圣君賢相，既已千載不一遇，故治日常少而亂日常多。若夫貴自由定權限者，一國之事，其責任不專在一二人，分功而事易舉，其有善政，莫不遍及，欲行暴者，隨時隨事，皆有所牽制，非惟不敢，抑亦不能，以故一治而不复亂也。是故言政府与人民之權限者，謂政府与人民立于平等之地位，相約而定其界也，非謂政府畀民以權也。（凡人必自有此物，然后可以畀人，民權者非政府所自有也，何從畀之？孟子曰：“天子不能以天下与人。”亦以天下非天子所能有故也。）趙孟之所貴，趙孟能賤之，政府若能畀民權，則亦能奪民權，吾所謂形質同而精神迥异者此也。然則吾先圣昔賢所垂訓，竟不及泰西之唾余乎？是又不然，彼其時不同也。吾固言政府之權限，因其人民文野之程度以為比例差。
當二千年前，正人群進化第一期，如扶床之童，事事皆須借父兄之顧复，故孔孟以仁政為獨一無二之大義，彼其時政府所應有之權，与其所應盡之責任，固當如是也。政治之正鵠，在公益而已。今以自由為公益之本，昔以仁政為公益之門，所謂精神异而正鵠仍同者此也。但我輩既生于今日，經二千年之涵濡進步，儼然棄童心而為成人，脫蠻俗以進文界矣，豈可不求自養自治之道，而猶學呱呱小儿，仰哺于保姆耶？抑有政府之權者，又豈可終以我民為弄儿也？權限乎？建國之本，太平之原，舍是曷由哉！
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