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租庸調之法，以人丁為本。自開元以後，天下戶籍久不更造，丁口轉死，田畝賣易，貧富升降不實。其後國家侈費無節，而大盜起，兵興，財用益屈，而租庸調法弊壞。
自代宗時，始以畝定稅，而斂以夏秋。至德宗相楊炎，遂作兩稅法，夏輸無過六月，秋輸無過十一月。置兩稅使以總之，量出制入。戶無主、客，以居者為簿；人無丁、中，以貧富為差。商賈稅三十之一，與居者均役。田稅視大曆十四年墾田之數為定。遣黜陟使按比諸道丁產等級，免鰥寡惸獨不濟者。敢有加斂，以枉法論。議者以租、庸、調，高祖、太宗之法也，不可輕改。而德宗方信用炎，不疑也。舊戶三百八十萬五千，使者按比得主戶三百八十萬，客戶三十萬。天下之民，不土斷而地著，不更版籍而得其虛實。歲斂錢二千五十餘萬緡，米四百萬斛，以供外；錢九百五十餘萬緡，米千六百餘萬斛，以供京師。
稅法既行，民力未及寬，而朱滔、王武俊、田悅合從而叛，用益不給，而借商之令出。初，太常博士韋都賓、陳京請借富商錢，德宗以問度支杜佑，以為軍費裁支數月，幸得商錢五百萬緡，可支半歲。乃以戶部侍郎趙贊判度支，代佑行借錢令，約罷兵乃償之。京兆少尹韋楨、長安丞薛萃，搜督甚峻，民有不勝其冤自經者，家若被盜。然總京師豪人田宅、奴婢之估，裁得八十萬緡。又取僦櫃納質錢及粟麥糶於巿者，四取其一，長安為罷市，市民相率遮邀宰相哭訴，盧杞疾驅而過。韋楨懼，乃請錢不及百緡、粟麥不及五十斛者免，而所獲裁二百萬緡。淮南節度使陳少游增其本道稅錢，每緡二百，因詔天下皆增之。
自太宗時置義倉及常平倉以備凶荒，高宗以後，稍假義倉以給他費，至神龍中略盡。玄宗即位，復置之。其後第五琦請天下常平倉皆置庫，以畜本錢。至是趙贊又言：「自軍興，常平倉廢垂三十年，凶荒潰散，餧死相食，不可勝紀。陛下即位，京城兩市置常平官，雖頻年少雨，米不騰貴，可推而廣之，宜兼儲布帛。請於兩都、江陵、成都、揚、汴、蘇、洪置常平輕重本錢，上至百萬緡，下至十萬，積米、粟、布、帛、絲、麻，貴則下價而出之，賤則加估而收之。諸道津會置吏，閱商賈錢，每緡稅二十，竹、木、茶、漆稅十之一，以贍常平本錢。」德宗納其策。屬軍用迫蹵，亦隨而耗竭，不能備常平之積。
是時，諸道討賊，兵在外者，度支給出界糧。每軍以臺省官一人為糧料使，主供億。士卒出境，則給酒肉。一卒出境，兼三人之費。將士利之，逾境而屯。
趙贊復請稅間架，算除陌。其法：屋二架為間，上間錢二千，中間一千，下間五日；匿一間，杖六十，告者賞錢五萬。除陌法：公私貿易，千錢舊算二十，加為五十；物兩相易者，約直為率。而民益愁怨。及涇原兵反，大謼長安市中曰：「不奪爾商戶僦質，不稅爾間架、除陌矣。」於是間架、除陌、竹、木、茶、漆、鐵之稅皆罷。
朱泚平，天下戶口三耗其二。貞元四年，詔天下兩稅審等第高下，三年一定戶。自初定兩稅，貨重錢輕，乃計錢而輸綾絹。既而物價愈下，所納愈多，絹匹為錢三千二百，其後一匹為錢一千六百，輸一者過二，雖賦不增舊，而民愈困矣。度支以稅物頒諸司，皆增本價為虛估給之，而繆以濫惡督州縣剝價，謂之折納。復有「進奉」、「宣索」之名，改科役曰「召雇」，率配曰「和市」，以巧避微文，比大曆之數再倍。又癘疫水旱，戶口減耗，刺史析戶，張虛數以寬責。逃死闕稅，取於居者，一室空而四鄰亦盡。戶版不緝，無浮游之禁，州縣行小惠以傾誘鄰境，新收者優假之，唯安居不遷之民，賦役日重。帝以問宰相陸贄，贄上疏請釐革其甚害者，大略有六：其一曰：
國家賦役之法，曰租、曰調、曰庸。其取法遠，其斂財均，其域人固。有田則有租，有家則有調，有身則有庸，天下法制均壹，雖轉徙莫容其姦，故人無搖心。天寶之季，海內波蕩，版圖隳於避地，賦法壞於奉軍。賦役舊法，行之百年，人以為便。兵興，供億不常，誅求隳制，此時弊，非法弊也。時有弊而未理，法無弊而已更。兩稅新制，竭耗編甿，日日滋甚。陛下初即位，宜損上益下，嗇用節財，而摘郡邑，驗簿書，州取大曆中一年科率多者為兩稅定法，此總無名之暴賦而立常規也。夫財之所生，必因人力。兩稅以資產為宗，不以丁身為本，資產少者稅輕，多者稅重。不知有藏於襟懷囊篋，物貴而人莫窺者；有場圃、囷倉，直輕而衆以為富者；有流通蕃息之貨，數寡而日收其贏者；有廬舍器用，價高而終歲利寡者。計估算緡，失平長偽，挾輕費轉徙者脫傜稅，敦本業者困斂求。此誘之為姦，敺之避役也。今傜賦輕重相百，而以舊為準，重處流亡益多，輕處歸附益衆。有流亡則攤出，已重者愈重；有歸附則散出，已輕者愈輕。人嬰其弊。願詔有司與宰相量年支，有不急者罷之，廣費者節之。軍興加稅，諸道權宜所增，皆可停。稅物估價，宜視月平，至京與色樣符者，不得虛稱折估。有濫惡，罪官吏，勿督百姓。每道以知兩稅判官一人與度支參計戶數，量土地沃瘠、物產多少為二等，州等下者配錢少，高者配錢多。不變法而逋逃漸息矣。
其二曰：
播殖非力不成，故先王定賦以布、麻、繒、纊、百穀，勉人功也。又懼物失貴賤之平，交易難準，乃定貨泉以節輕重。蓋為國之利權，守之在官，不以任下。然則穀帛，人所為也；錢貨，官所為也。人所為者，租稅取焉；官所為者，賦斂捨焉。國朝著令，租出穀，
庸出絹，調出繒、纊、布、麻，曷嘗禁人鑄錢而以錢為賦？今兩稅効算緡之末法，估資產為差，以錢穀定稅，折供雜物，歲目頗殊。所供非所業，所業非所供，增價以市所無，減價以貿所有，耕織之力有限，而物價貴錢無常。初定兩稅，萬錢為絹三匹，價貴而數不多。及給軍裝，計數不計價，此稅少國用不充也。近者萬錢為絹六匹，價賤而數加。計口蠶織不殊，而所輸倍，此供稅多人力不給也。宜令有司覆初定兩稅之歲絹、布定估，為布帛之數，復庸、調舊制，隨土所宜，各脩家技。物甚賤，所出不加；物甚貴，所入不減。且經費所資，在錢者獨月俸、資課，以錢數多少給布，廣鑄而禁用銅器，則錢不乏。有糴鹽以入直，
榷酒以納資，何慮無所給哉！
其三曰：
廉使奏吏之能者有四科，一曰戶口增加，二曰田野墾闢，三曰稅錢長數，四曰率辦先期。夫貴戶口增加，詭情以誘姦浮，苛法以析親族，所誘者將議薄征則遽散，所析者不勝重稅而亡，有州縣破傷之病。貴田野墾闢，率民殖荒田，限年免租，新畝雖闢，舊畬蕪矣。人以免租年滿，復為污萊，有稼穡不增之病。貴稅錢長數，重困疲羸，捶骨瀝髓，苟媚聚斂之司，有不恤人之病。貴率辦先期，作威殘人，絲不容織，粟不暇舂，貧者奔迸，有不恕物之病。四病繇考覈不切事情之過。驗之以實，則租賦所加，固有受其損者，此州若增客戶，彼郡必減居人。增處邀賞而稅數加，減處懼罪而稅數不降。國家設考課之法，非欲崇聚斂也。宜命有司詳考課績，州稅有定，傜役有等，覆實然後報戶部。若人益阜實，稅額有餘，據戶均減十三為上課，減二次之，減一又次之。若流亡多，加稅見戶者，殿亦如之。民納租以去歲輸數為常，罷據額所率者。增闢勿益租，廢耕不降數。定戶之際，視雜產以校之。田既有常租，則不宜復入兩稅。如此，不督課而人人樂耕矣。
其四曰：
明君不厚所資而害所養，故先人事而借其暇力，家給然後斂餘財。今督收迫促，蠶事方興而輸縑，農功未艾而斂穀。有者急賣而耗半直，無者求假費倍。定兩稅之初，期約未詳，屬征役多故，率先限以收。宜定稅期，隨風俗時候，務於紓人。
其五曰：
頃師旅亟興，官司所儲，唯給軍食，凶荒不遑賑救。人小乏則取息利，大乏則鬻田廬。斂穫始畢，執契行貸，饑歲室家相棄，乞為奴僕，猶莫之售，或縊死道途。天災流行，四方代有。稅茶錢積戶部者，宜計諸道戶口均之。穀麥熟則平糴，亦以義倉為名，主以巡院。時稔傷農，則優價廣糴，穀貴而止；小歉則借貸。循環斂散，使聚穀幸災者無以牟大利。
其六曰：
古者百畝地號一夫，蓋一夫授田不得過百畝，欲使人不廢業，田無曠耕。今富者萬畝，貧者無容足之居，依託彊家，為其私屬，終歲服勞，常患不充。有田之家坐食租稅，京畿田畝稅五升，而私家收租畝一石，官取一，私取十，穡者安得足食？宜為占田條限，裁租價，損有餘，優不足，此安富恤窮之善經，不可捨也。
贄言雖切，以讒逐，事無施行者。
十二年，河南尹齊抗復論其弊，以為：「軍興，國用稍廣，隨要而稅，吏擾人勞。陛下變為兩稅，督納有時，貪暴無容其姦。二十年間，府庫充牣。但定稅之初，錢輕貨重，故陛下以錢為稅。今錢重貨輕，若更為稅名，以就其輕，其利有六：吏絕其姦，一也；人用不擾，二也；靜而獲利，三也；用不乏錢，四也；不勞而易知，五也；農桑自勸，六也。百姓本出布帛，而稅反配錢，至輸時復取布帛，更為三估計折，州縣升降成姦。若直定布帛，無估可折。蓋以錢為稅，則人力竭而有司不之覺。今兩稅出於農人，農人所有，唯布帛而已。用布帛處多，用錢處少，又有鼓鑄以助國計，何必取於農人哉？」疏入，亦不報。
初，德宗居奉天，儲畜空窘，嘗遣卒視賊，以苦寒乞襦絝，帝不能致，剔親王帶金而鬻之。朱泚既平，於是帝屬意聚斂，常賦之外，進奉不息。劍南西川節度使韋皋有「日進」，江西觀察使李兼有「月進」，淮南節度使杜亞、宣歙觀察使劉贊、鎮海節度使王緯李錡皆徼射恩澤，以常賦入貢，名為「羨餘」。至代易又有「進奉」。當是時，戶部錢物，所在州府及巡院皆得擅留，或矯密旨加斂，謫官吏、刻祿稟，增稅通津、死人及蔬果。凡代易進奉，取於稅入，十獻二三，無敢問者。常州刺史裴肅鬻薪炭案紙為進奉，得遷浙東觀察使。刺史進奉，自肅始也。劉贊卒于宣州，其判官嚴綬傾軍府為進奉，召為刑部員外郎。判官進奉，自綬始也。自裴延齡用事，益為天子積私財，而生民重困。延齡死，而人相賀。
是時，宮中取物於市，以中官為宮市使。兩市置「白望」數十百人，以鹽估敝衣、絹帛，尺寸分裂酬其直。又索進奉門戶及脚價錢，有齎物入市而空歸者。每中官出，沽漿賣餅之家皆徹肆塞門。諫官御史數上疏諫，不聽，人不堪其弊。戶部侍郎蘇弁言：「京師游手數千萬家，無生業者仰宮市以活，奈何罷？」帝悅，以為然。京兆尹韋湊奏：「小人因宮市為姦，真偽難辨，宜下府縣供送。」帝許之。中官言百姓賴宮市以養者也，湊反得罪。
順宗即位，乃罷宮市使及鹽鐵使月進。憲宗又罷除官受代進奉及諸道兩稅外榷率；分天下之賦以為三，一曰上供，二曰送使，三曰留州。宰相裴垍又令諸道節度、觀察調費取於所治州，不足則取於屬州，而屬州送使之餘與其上供者，皆輸度支。
是時，因德宗府庫之積，頗約費用，天子身服澣濯。及劉闢、李錡既平，訾藏皆入內庫。山南東道節度使于頔、河東節度使王鍔進獻甚厚，翰林學士李絳嘗諫曰：「方鎮進獻，因緣為姦，以侵百姓，非聖政所宜。」帝喟然曰：「誠知非至德事，然兩河中夏貢賦之地，朝覲久廢，河、湟陷沒，烽候列於郊甸。方刷祖宗之恥，不忍重斂於人也。」然獨不知進獻之取於人者重矣。
及討淮西，判度支楊於陵坐饋餫不繼貶，以司農卿皇甫鎛代之，由是益為刻剝。司農卿王遂、京兆尹李翛號能聚斂，乃以為宣歙、浙西觀察使，予之富饒之地，以辦財賦。鹽鐵使王播言：「劉晏領使時，自按租庸，然後知州縣錢穀利病虛實。」乃以副使程异巡江、淮，覈州府上供錢穀。异至江、淮，得錢百八十五萬貫。其年，遂代播為鹽鐵使。是時，河北兵討王承宗，於是募人入粟河北、淮西者，自千斛以上皆授以官。度支鹽鐵與諸道貢獻尤甚，號「助軍錢」。及賊平，則有賀禮及助賞設物。羣臣上尊號，又有獻賀物。
穆宗即位，一切罷之，兩稅外加率一錢者，以枉法贓論。然自在藩邸時，習見用兵之弊，以謂戎臣武卒，法當姑息。及即位，自神策諸軍，非時賞賜，不可勝紀。已而幽州兵囚張弘靖，鎮州殺田弘正，兩鎮用兵，置南北供軍院。而行營軍十五萬，不能亢兩鎮萬餘之眾。而饋運不能給，帛粟未至而諸軍或彊奪於道。
蓋自建中定兩稅，而物輕錢重，民以為患，至是四十年。當時為絹二匹半者為八匹，大率加三倍。豪家大商，積錢以逐輕重，故農人日困，末業日增。帝亦以貨輕錢重，民困而用不充，詔百官議革其弊。而議者多請重挾銅之律。戶部尚書楊於陵曰：「王者制錢以權百貨，貿遷有無，通變不倦，使物無甚貴甚賤，其術非它，在上而已。何則？上之所重，人必從之。古者權之於上，今索之於下；昔散之四方，今藏之公府；昔廣鑄以資用，今減鑪以廢功；昔行之於中原，今洩之於邊裔。又有閭井送終之唅，商賈貸舉之積，江湖壓覆之耗，則錢焉得不重，貨焉得不輕？開元中，天下鑄錢七十餘鑪，歲盈百萬，今纔十數鑪，歲入十五萬而已。大曆以前，淄青、太原、魏博雜鉛鐵以通時用，嶺南雜以金、銀、丹砂、象齒，今一用泉貨，故錢不足。今宜使天下兩稅、榷酒、鹽利、上供及留州、送使錢，悉輸以布帛穀粟，則人寬於所求，然後出內府之積，收市廛之滯，廣山鑄之數，限邊裔之出，禁私家之積，則貨日重而錢日輕矣。」宰相善其議。由是兩稅、上供、留州，皆易以布帛、絲纊，租、庸、課、調不計錢而納布帛，唯鹽酒本以榷率計錢，與兩稅異，不可去錢。
文宗大和九年，以天下回殘錢置常平義倉本錢，歲增市之。非遇水旱不增者，判官罰俸，書下考；州縣假借，以枉法論。
文宗嘗召監倉御史崔虞問太倉粟數，對曰：「有粟二百五十萬石。」帝曰：「今歲費廣而所畜寡，奈何？」乃詔出使郎官、御史督察州縣壅遏錢穀者。時豪民侵噬產業不移戶，州縣不敢傜役，而征稅皆出下貧。至於依富室為奴客，役罰峻於州縣。長吏歲輒遣吏巡覆田稅，民苦其擾。
武宗即位，廢浮圖法，天下毀寺四千六百、招提蘭若四萬，籍僧尼為民二十六萬五千人，奴婢十五萬人，田數千萬頃，大秦穆護、祅二千餘人。上都、東都每街留寺二，每寺僧三十人，諸道留僧以三等，不過二十人。腴田鬻錢送戶部，中下田給寺家奴婢丁壯者為兩稅戶，人十畝。以僧尼既盡，兩京悲田養病坊，給寺田十頃，諸州七頃，主以耆壽。
自會昌末，置備邊庫，收度支、戶部、鹽鐵錢物。宣宗更號延資庫。初以度支郎中判之，至是以屬宰相，其任益重。戶部歲送錢帛二十萬，度支鹽鐵送者三十萬，諸道進奉助軍錢皆輸焉。
懿宗時，雲南蠻數內寇，徙兵戍嶺南。淮北大水，征賦不能辦，人人思亂。及龐勛反，附者六七萬。自關東至海大旱，冬蔬皆盡，貧者以蓬子為麵，槐葉為齏。乾符初，大水，山東饑。中官田令孜為神策中尉，怙權用事，督賦益急。王仙芝、黃巢等起，天下遂亂，公私困竭。昭宗在鳳翔，為梁兵所圍，城中人相食，父食其子，而天子食粥，六宮及宗室多餓死。其窮至於如此，遂以亡。
初，乾元末，天下上計百六十九州，戶百九十三萬三千一百二十四，不課者百一十七萬四千五百九十二；口千六百九十九萬三百八十六，不課者千四百六十一萬九千五百八十七。減天寶戶五百九十八萬二千五百八十四，口三千五百九十二萬八千七百二十三。
元和中，供歲賦者，浙西、浙東、宣歙、淮南、江西、鄂岳、福建、湖南八道，戶百四十四萬，比天寶纔四之一。兵食於官者八十三萬，加天寶三之一，通以二戶養一兵。京西北、河北以屯兵廣，無上供。至長慶，戶三百三十五萬，而兵九十九萬，率三戶以奉一兵。至武宗即位，戶二百一十一萬四千九百六十。會昌末，戶增至四百九十五萬五千一百五十一。
宣宗既復河、湟，天下兩稅、榷酒茶鹽錢，歲入九百二十二萬緡，歲之常費率少三百餘萬，有司遠取後年乃濟。及羣盜起，諸鎮不復上計云。
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