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製國用
總論理財之道（上）《書》：禹曰：「予決九川，距四海，浚畎澮距川。暨稷播〈（布穀種）〉，奏庶艱〈（難也）〉食鮮食〈（血食曰鮮）〉，懋〈（勉也）〉遷有無化居。烝〈（眾也）〉民乃粒〈（米食曰粒）〉，萬邦作乂〈（治也）〉。」蔡沈曰：「水平播種之初，民尚艱食，懋勉其民徙有於無，交易變化其所居積之貨也。蓋水患悉平，民得播種之利，而山林川澤之貨又有無相通以濟匱乏，然後庶民粒食，萬邦興起治功也。」臣按：《易》曰：「何以聚人曰財。」財出於地而用於人，人之所以為人，資財以生不可一日無焉者也。所謂財者穀與貨而已，穀所以資民食，貨所以資民用，有食有用則民有以為生養之具，而聚居托處以相安矣。《洪範》八政以食與貨為首者此也，大禹所謂「懋遷有無化居」，此六言者萬世理財之法皆出於此。然其所以徙有於無、變化其所居積者，乃為烝民粒食之故耳。是其所以理財者乃為民而理，理民之財爾，豈後世斂民之食用者，以貯於官而為君用度者哉？古者藏富於民，民財既理，則人君之用度無不足者，是故善於富國者必先理民之財，而為國理財者次之。
《禹貢》：六府孔
〈（大也）〉
修，庶土交正，底
〈（致也）〉
慎財賦，咸則
〈（品節之也）〉
三壤，成賦中邦
〈（中國也）〉
。
蔡沈曰：「六府孔修者，謂水、火、金、木、土、穀皆大修治也。庶土則非特穀土也，庶土有等，當以肥瘠、高下、名物交相正焉以任土事。底慎財賦，謂因庶土所出之財而致謹其財賦之入。咸則三壤，謂九州穀土又皆品節之以上、中、下三等。成賦中邦，謂土賦或及於四夷，而田賦則止於中國而已。」臣按：土者財之所自生，然必修金、水、木、火四者以相制相助，然后土順其性而穀生焉。然是土也則非一等，有所謂山林、川澤、丘陵、墳衍、原隰五者之不同，其質有肥者焉、有瘠者焉，其形有高者焉、有下者焉，其色又有黃白者焉、有青赤者焉。庶土所生之物各各不同，以此交相質正，於是因其土所出之財而致謹其財賦之入，兢兢焉罔或怠忽，不敢責無於有、取少於多也。然土雖有五而壤則有三，所謂三者，上、中、下也。壤之上者則出上賦，壤之中者則出中賦，壤之下者則出下賦，咸有一定之準則，用是之法以成賦於九州之內，若荒服之外則不敢例之以此也。有夏盛時，其取民之制有所品節準則如此。後世征斂無藝，惟循簿書之舊，無復考核之實，田之等則無別，賦之多寡不倫，既無底慎之心，復無咸則之法，此民財所以恒不足，而國用亦因之以不充也歟？
《王制》：塚宰製國用，必於歲之杪
〈（末也）〉，五穀皆入，然後製國用。用地小大視年之豐耗，以三十年之通制國用，量入以為出。
國無九年之蓄曰不足，無六年之蓄曰急，無三年之蓄曰國非其國也。
應鏞曰：「必於歲之杪者，天時既周而來歲之事方始也。五穀之熟有先後，皆入則先後無遺而豐歉盡見矣。」臣按：先王制國用必命塚宰者，塚宰為六卿之長，周時無宰相，塚宰即宰相也。每歲於年終之時、五穀皆入之後，俾其視今歲之所入以製來年之所出，而定國家一歲多少之用焉。用地小大視年之豐耗者，謂地之小者入亦小、地之大者入亦大，地小而入大則年之豐可知，地大而入小則年之耗可知。每歲以地所入而定其年之豐耗，年豐則國用隨之而隆，年耗則國用亦隨之而嗇。以三十年之通制國用者，每歲所入析為四分，用度其三而儲積其一，每年餘一，三年餘三，積三十年則餘十年矣。以三十年通融之法，常留九年儲蓄之貲，然後計其見在所有之數，以為經常用度之節，量其所入而出之，因府庫之虛實為用度之贏縮，則國家無不足之憂，而興事建功無有不成者矣。竊惟《王制》此章，說者謂為商製，以臣觀之古今制用之法，誠莫有加焉者也。夫國家之所最急者財用也，財生於地而成於天，所以致其用者人也。天地歲歲有所生，人生歲歲有所用，歲用之數不可少而歲生之物或不給，苟非歲歲為之制，先期而計其數，先事而為之備，至於臨事而後為之措置，則有弗及者矣。臣愚以為，今日製國用亦宜仿此法，每歲戶部先移文內外諸司及邊方所在，預先會計嗣歲一年用度之數，某處合用錢穀若干，某事合費錢穀若干，用度之外又當存積預備若干，其錢穀見在倉庫者若干，該運未到者若干，造為帳籍，一一開報。又預行各處布政司並直隸府分，每歲於冬十月百穀收成之後，總計一歲夏秋二稅之數，其間有無災傷、逋欠、蠲免、借貸，各具以知。至十二月終旬，本部通具內外新舊儲積之數，約會執政大臣通行計算嗣歲一年之間所用幾何，所存幾何，用之之餘尚有幾年之蓄，具其總數以達上，知不足則取之何所以補數，有餘則儲之何所以待用，歲或不足何事可從減省、某事可以暫已，如此則國家用度有所稽考，得以預為之備，而亦俾上之人知歲用之多寡、國計之贏縮、蓄積之有無云。伏惟萬幾之餘留神省察，必使國家倉廩恒有九年之餘而不至於六年之急，萬有一焉而或不及餘三年，則必惕然儆懼，凡事皆從減節，痛革用度之無益者，使毋至於國非其國焉，實惟宗社無疆之休。
《周禮春官》：天府祭天之司民、司錄，而獻民數、穀數則受而藏之。
林之奇曰：「歲獻民數、穀數，最為致太平之要務。《管子》曰：『製國以為二十一，工商之鄉六，士鄉十五。』三分其制而言之，即所謂七民而五農夫、二工商也。先王所以為此者非他，為欲等其民數、穀數，使之本末相當，用為平歲之經制。故爾至於水旱不虞之至則必有儲蓄以待之，三年耕必有一年之蓄，三十年之通必有十年之儲。國有十年之儲則謂之太平，故曰歲獻民數、穀數最為致太平之要務者也。自古在昔先民有作，其所以經綸圖維，以富邦國、以生萬民者，其要實在乎此，孰謂其可忽而不思，以坐視夫民之窮哉？」臣按：民生於天而歲歲有生死，穀產於地而歲歲有豐凶，苟非有司歲歲各具其數以聞之於上，則朝廷之崇高、海宇之廣遠、閭閻之幽隱，曷由以知之哉？是以成周盛時，每歲必祭司民司祿而獻民數、穀數焉。獻民數俾其知登耗也，獻穀數俾其知多寡也，料其民數、計其穀數，郡邑版圖其戶口凡若干，內外倉場其蓄積凡若干，就一邑而計之，農圃食力者若干人，工商末作者若干人，吏兵廩食者若干人，枚而舉之，總而會之，一人之食日費幾何，一月之食幾何，一歲之食幾何，某所有倉廩幾何，一歲支發幾何、存餘幾何，散之足以食幾何人，積之足以給幾何年。因其一歲之所入通其累年之所積，以穀之數而較之於民其果相當否邪，三年而有一年積否邪，十年而有三年積否邪，三十年而有十年積否邪。彼此通融，有無相濟，以羨補不足。多而有餘也則蠲民之逋負、除民之租賦，不盡利以遺民；少而不足也，則省上之常費，除人之冗食，不侈用以傷財，如是則民穀兩足矣。民有餘食，國有餘積，則凶荒有備，禍亂不作，風俗淳厚，治教休明矣，太平要務豈外是哉？
《大學》：君子先慎乎德，有德此有人，有人此有土，有土此有財，有財此有用。
朱熹曰：「德即所謂明德，有人謂得眾，有土謂得國，有國則不患無財用矣。」或問熹曰：「所謂先慎乎德，何也？」曰：「上言有國者不可不慎，此言其所慎而當先者尤在於德也。德即所謂明德，所以慎之亦曰格物、致知、誠意、正心以修其身而已矣。」外本內末，爭民施奪，是故財聚則民散，財散則民聚。是故言悖而出者亦悖而入，貨悖而入者亦悖而出。
朱熹曰：「人君以德為外，以財為內，則是爭鬥其民而施之以劫奪之教也。蓋財者人之所同欲，不能絜矩而欲專之，則民亦起而爭奪矣。外本內末故財聚，爭民施奪故民散，反是則有德而有人矣。悖，逆也。此以言之出入明貨之出入也。」熹又曰：「有德而有人有土，則因天分地，不患乎無財用矣。然不知本末而無絜矩之心，則未有不爭鬥其民而施之以劫奪之教者也。《易大傳》曰『何以聚人曰財』，《春秋外傳》曰『王人者將以導利而布之上下』者也，故財聚於上則民散於下矣，財散於下則民歸於上矣。言悖而出者亦悖而入，貨悖而入者亦悖而出，鄭氏以為君有逆命則民有逆辭，上貪於利則下人侵畔，得其旨矣。」臣按：財者人之所同欲也，土地所生止於此數，不在上則在下，非但上之人好而欲取之，而下之人亦惡人之取之而不欲與也。人心好利無有紀極，苟非在上者先謹其德，知義之可重而財利之輕，其不至專民之利而劫奪之也幾希。今焉惟德之是謹，兢兢焉以自守，業業焉以自持，知財利吾所好也而民亦好之，吾之欲取之心是即民之不欲與之心，不得已而取之，所取者皆合乎天理之公而不咈乎人情之欲，如是而取之則入之既以其義而出之也亦必以其道矣。如是，則是能與民同好惡而以民心為己心，所謂絜矩之道而治平之要不外是矣。
生財有大道，生之者眾，食之者寡，為之者疾，用之者舒，則財恒足矣。
呂大臨曰：「國無遊民則生者眾矣，朝無幸位則食者寡矣，不奪農時則為之疾矣，量入為出則用之舒矣。」朱熹曰：「此因有土有財而言，以明足國之道在乎務本而節用。」又曰：「《洪範》八政食、貨為先，子貢問政而夫子告之亦以足食為首，蓋生民之道不可一日而無者，聖人豈輕之哉？特以為國者以利為利，則必至於剝民以自奉而有悖出之禍，故深言其害以為戒耳。至於崇本節用，有國之常政，所以厚下而足民者則固未嘗廢也，呂氏之說得其旨矣。有子曰『百姓足君孰與不足』，孟子曰『無政事則財用不足』，正此意也。然孟子所謂政事，則所以告齊梁之君使之制民之產者是已，豈若後世頭會箕斂、厲民自養之雲哉？」臣按：金履祥謂《大學》通章以貨財為戒，而此以生財為言，何也？蓋財用國之常經，不可一日無者，苟徒禁其為聚財之政而不示之以生財之端，則異時國用不給，終不免橫取諸民，則是以理財為諱者乃所以為聚財之張本也。所謂生財者必有因天分地之源，所謂有道者必非管商功利之術，而究其所以為生財之道者，則生者眾食者寡、為者疾用者舒而已。天地間自有無窮之利，有國家者亦本有無窮之財，但勤者得之、怠者失之，儉者裕之、奢者耗之。履祥謂《大學》此四語萬世理財之大法，臣竊以為履祥所謂勤、儉、怠、奢之四言是又萬世理財之節度也。
仁者以財發
〈（猶起也）〉
身，不仁者以身發財，未有上好仁而下不好義者也，未有好義其事不終者也，未有府庫財非其財者也。
朱熹曰：「仁者散財以得民，不仁者亡身以殖貨，上好仁以愛其下則下好義以忠其上，所以事必有終而府庫之財無悖出之患也。」又曰：「仁者不私其有，故財散民聚而身尊；不仁者惟利是圖，故捐身賈禍以崇貨也。然亦即財貨而以其效言之爾，非謂仁者真有以財發身之意也。夫上好仁則下好義矣，下好義則事有終矣，事有終則為君者安富尊榮而府庫之財可長保矣，此以財發身之效也。上不好仁則下不好義，下不好義則其事不終，是將為天下翽之不暇，而況府庫之財又豈得為吾之財乎？若商紂以自焚而起钜橋、鹿台之財，德宗以出走而豐瓊林、大盈之積，皆以身發財之效也。」孟獻子曰：「與其有聚斂之臣，寧有盜臣。」此謂國不以利為利，以義為利也。
長國家而務財用者必自小人矣
〈（言由小人導之也）〉，彼為善
〈（善字上疑有不字）〉
之小人之使為國家，菑害並至，雖有善者亦無如之何矣，此謂國不以利為利，以義為利也。
朱熹曰：「聚斂之臣剝民之膏血以奉上而民被其殃，盜臣竊君之府庫以自私而禍不及下，仁者之心至誠惻怛，寧亡己之財而不忍傷民之力，所以與其有聚斂之臣寧有盜臣，亦絜矩之義也。」又曰：「此言菑害並至，無如之何，何也？曰：怨己結於民心，則非一朝一夕之可解矣。聖賢深探其實而極言之，欲人有以審於未然而不為，無及於事之悔也。以此為防人，猶有用桑弘羊、孔僅、宇文融、楊慎矜、陳京、裴延齡之徒以敗其國者，故陸宣公之言曰：『民者邦之本，財者民之心，其心傷則其本傷，其本傷則枝幹凋瘁而根柢蹶拔矣。』呂正獻公之言曰：『小人聚斂以佐人主之欲，人主不悟，以為有利於國而不知其終為害也，賞其納忠而不知其大不忠也，嘉其任怨而不知其怨歸於上也。』若二公之言可謂深得此章之指者矣，有國家者可不監哉？真德秀曰：『近世所謂善理財者何其懵此也？元元已病而科斂日興，不知皮將盡而毛無所傅也；出新巧以籠愚民，苟邀倍稱之入，不知朝四暮三之無益也。孟子曰：我能為君充府庫，今之所謂良臣古之所謂民賊也。』」金履祥曰：「國天下之國，家天下之家也，君之者長之而已，固非其所得私也，況可專其利以自私哉？夫為國家之長而惟財用之務，其原必起於小人，小人雖悖亦豈能自肆其毒哉？惟有國家者以其言利為善於體國，以其任怨為善於忠君，以其掊克為善於理財，是以使為國家，小人之得為於國家，所以悖取者無所不至，而國家之菑禍患害亦將無所不至矣。蓋民窮眾怨，兵連盜起，百姓畔於下，天變怒於上，國家至此不可復為也已，雖有善者以承其後，亦將如之何哉？蓋財之聚者有必聚之怨，怨之聚者有必至之禍，而禍之已至者無可回之勢。甚矣哉，小人之禍國家若是其烈也，不謹之於其始而何以救於其終哉！」臣按：《大學》釋治國平天下之義，諄諄以理財為言，豈聖賢教人以興利哉？蓋平之為言，彼此之間各得分願之謂也。何也？天下之大由乎一人之積，人人各得其分、人人各遂其願而天下平矣。是故天子有天下則有天下之用度，匹夫有一家則有一家之用度，天子之用度則取之民，民之用度將取之誰哉？居人之上者將欲取於民也，恒以其心度民之心，曰彼民之家上有父母、下有妻子，一日不食則饑，一歲無衣則寒，彼之家計不可一日無亦猶吾之不可一日無國計也。體民之心反之於己，使彼此之間各止其所處之分，各遂其所欲之願，無一人之不遂其生，無一人之或失其所，則天下無不平者矣。是則《大學》所謂絜矩之道，推極其理即聖門所謂仁、所謂恕也，雖然，有其心無其政是謂徒善，是以願治之主不獨有理財之法，又必有理財之人，理財之法即所謂生財之大道是也，理財之人所謂聚斂之臣決不用焉。不用聚斂之臣而行崇本節用之道，推吾所以以心度心者以為取民之節度，僅足吾用而已，不分外以多求，不極欲以侈用，如是，則上之人既得其分願而下之人亦遂其分願矣，天下豈有不平也哉？抑考理財之說昉之《易大傳》，而《大學》不言理而言生，何哉？噫！理之為言有人為分疏之意，生之為言有生生不窮之意，有以生之而財之源生生不窮，有以理之而財之流陳陳相因，如是，則存於民也無不足，而用於君也恒有餘矣，治平之道端在於