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三代之時，無兵役之憂。降及近世，有養兵之困，而無興役之患。至於今，而養兵興役之事，皆不得其當，而可為之深憂。蓋古者兵出於農，而役出於民，有農則不憂無兵，而有民則不憂無役。五口之家，常有一人之兵，而二十歲之男，歲有三日之役。故其兵強而費不增，役起而為素具，雖有大兵大役，而不憂事之不集。至於兵罷役休，而無日夜不息之費。其後周衰，井田破壞，陵夷至於末世，天下無復天子之田，皆民之所自有。天下之民不食天子之田，是故獨賦其稅，而不任之以死傷戰鬥之患。天子有養兵之憂，而天下無攻守劬勞之民，以為大憂，故調其財以為養兵之用。而天下之役，凡其所以轉輸漕運、營建興築之事，又皆出於民。當此之時，民之所以供上之令者三：曰「租」，曰「調」，曰「庸」。租者，地之所當出；調者，兵之所當費；庸者，歲之所當役也。故使之納粟於官，以為田之租。人入布帛以為兵之調，歲役其力，不役，則出其力之所直，以為役之庸。此三者農夫皆兼為之，而遊惰末作之民，亦不免於庸調。運重漕遠，天子不知其費，而一出於民。民歲役二旬，而不役者，當帛六十尺，民亦不至於太苦。故隋、唐之間，有養兵之困，而無興役之患。此其為法，雖不若三代之兵不待天子之養，然天下之役猶有可賴者，皆民為之也。
及其後世，又不能守，乃始變法而為「兩稅」，以至於今。天下非有田者不可得而使，而有田者之役，亦不過奔走之用，而不與天子之大事。天下有大興築，有大漕運，則常患無以為使。故廣募冗兵以供力役之急，不知擊刺戰陳之法，而坐食天子之奉。由是國有武備之兵，而又有力役之兵，此二者其所以奉養之具，皆出於農也。而四海之遊民，無尺寸之庸調，為農者常使陰出古者遊民之所入，而天子亦常兼任養兵興役之大患。故夫兵役之弊，當今之世，可謂極矣。
臣愚以為，天子平日無事而養兵不息，此其事出於不得已。惟其干戈旗鼓之攻，而後可使任其責。至於力役之際，挽車船，築宮室，造城郭，此非有死亡陷敗之危，天下之民，誠所當任而不辭，不至以累兵革之人，以重費天子之廩食。然當今之所謂可役者，不過曰農也，而農已甚困，蓋常使決天下之費矣。而工商技巧之民，與夫遊閑無職之徒，常遍天下，優遊終日，而無所役屬。蓋《周官》之法，民之無職事者，出夫家之征。今可使盡為近世之法，皆出庸調之賦，庸以養力役之兵，而調以助農夫養武備之士。而力役之兵，可因其老疾死亡，遂勿復補。而使遊民之丁，代任其役，如期而止，以除其庸之所當入。而其不役者，則亦收其庸，不使一日而闕。蓋聖人之於天下，不惟重乎苟廉而無求，惟其能緩天下之所不給而節其太幸，則雖有取而不害於為義。今者雖能使遊民無勞苦嗟歎之聲，而常使農夫獨任其困，天下之人皆知為農之不便，則相率而事於末。末眾而農衰，則天子之所獨任者愈少而不足於用。故臣欲收遊民之庸調，使天下無僥幸苟免之人，而且以紓農夫之困。苟天下之遊民自不免於庸調之勞，其勢不耕則無以供億其上，此又可驅而歸之於南畝。要知十歲之後，必將使農夫眾多，而工商之類漸以衰息。如此而後，使天下舉皆從租庸調之制，而去夫所謂兩稅者，而兵役之憂，可以稍緩矣。
古者天下皆天子之人，田畝之利、衣食之用，凡所以養生之具，皆賴於天子。權出於一，而利不分於強族。民有奉上之憂，而無役屬附麗之困。是以民德其上，而舉天下皆可使奉天子之役使。至於末世，天子之地轉而歸於豪民，而天下之遊民饑寒朝夕之用恤，天子不為，而以遺天下之富賈。夫天子者，豈與小民爭此尺寸之利也哉？而其勢則有所不可，何者？民之有田者非皆躬耕之也，而無田者為之耕。無田者非有以屬於天子也，而有田者拘之。天子無田以予之，而欲役其力也實難。而有田者授之以田，視之以奴僕，而可使無憾。故夫今之農者，舉非天子之農，而富人之農也。至於天下之遊民、販夫販婦、工商技巧之族，此雖無事乎田，然日食其力，而無以為朝夕之用，則此亦將待人而生者也。而天子不恤其闕，乃使富民持其贏餘，貸其所急，以為之父母。故雖遊民，天子亦不可得而使，而富者獨擅其利，日役其力，而不償其力之所直。由是觀之，則夫天下之民，舉皆非天子之人，而天子徒以位使之，非皆得其歡心也。夫天下之人，獨其有田者，乃使有以附屬於天子。此其為眾，豈足以當其下之仰給之民哉？此亦足以見天子之所屬者，已甚寡矣。
臣愚以為當今之世，宜收天下之田，而歸之於上，以業無田之農夫，恤小民之所急，而奪豪民假貸之利，以收遊手之用。故因其所便而為之計，以為莫如收公田而貸民急。
夫陳、蔡、荊楚之地，地廣而人少，土皆公田，而患無以耕之。而吳、越、巴蜀之間，拳肩側足，以爭尋常尺寸之地。安土重遷，戀戀而不能去，此非官為之畫策，因其凶荒饑饉之歲，乘其有願徙之心，而遂徙之於不耕之公田，則終不能以自去。今欲待其已去，而收其田畝，藉其室廬。田為公田，室為公室，以授無田之民，使天下雖富庶之邦，亦常有天子之田。而又因其籍沒，積而勿復鬻，募天下之丁男，使分耕其中。而無使富民端坐而欲收公田之遺利，使天下之農夫稍可以免僕隸之辱，而得上麗於天子。而其新徙之民，耕牛室屋、飲食器皿之類，有所不備，又皆得以貸於國，可以無失其所。
夫所謂貸者，雖其為名近於商賈市井之事，然其為意，不可以不察也。天下之民，無田以為農，而又無財以為工商，禁而勿貸，則其勢不免轉死於溝壑。而使富民為貸，則有相君臣之心，用不仁之法，而收大半之息。其不然者，亦不免於脫衣避屋以為質，民受其困，而上不享其利，徒使富民執予奪之權以豪役鄉里。故其勢莫如官貸，以賙民之急。《周官》之法，使民之貸者，與其有司辨其貴賤，而以國服為息。今可使郡縣盡貸，而任之以其土著之民，以防其逋逃竄伏之奸，而一夫之貸，無過若干。春貸以斂繒帛，夏貸以收秋實，薄收其息而優之，使之償之無難，而又時免其息之所當入，以收其心。使民得脫於奴隸之中，而獲自屬於天子。如此則天下之遊民可得而使，富民之貸，可以不禁而自息。
然臣以為收公田者，其利遠非可以歲月之間而待其成也，要之數十百年，則天下之農夫可使大半皆天子之農。若夫所謂貸民急者，則可以朝行而夕獲其利，此最當今之所急務也。
古者建都立邑，相其丘陵原隰，而利其水泉之道，通其所無，而導其所有。使民日取而不盡，安居於中而無慕於外利，各安其土，樂其業，無來去遷徙之心，膏腴之鄉，民不加多，而貧瘠之處，民不加少。天下之戶，平均若一，皆足以供其郡縣之役使，而無所乏困。蓋今天下所謂通都大邑，十里之城、萬戶之郭，其陰陽向背與其山林原隰之勢，陂池泉水之利，皆秦漢以來所為創置摩畫，使足以衣食其民，而無乏絕者也。臣嘗讀《周詩公劉》之一篇，其言自戎遷豳之際，登高望遠，以求其可居之地，與其可用之物，莫不詳悉而曲盡。其詩曰：「篤公劉！逝彼百泉，瞻彼溥原。乃陟南岡，乃覯於京。」「篤公劉！既溥既長，既景乃岡。相其陰陽，觀其流泉。」」篤公劉！於豳斯館。涉渭為亂，取礪取鍛。」夫古之君子居於其邦，其欲知民之所利與器用之所出，蓋如此其詳也。及觀《史記貨殖列傳》，郡國之所有，東方之桑麻魚鹽、南方之竹木魚稻與西方之五穀畜牧、北方之棗栗裘馬，則凡一方之所有，皆可以備養生送死之具。導之有方，而取之有法，則其民豐樂饒足，老死而無憾。
及行天下，覽其山林藪澤之所生，與其民之所有，往往與古不類。夫自大江以北、漢水之側，三代之時列國數十，楚人都於荊州，其在戰國，最為強大。外抗群蠻，內禦秦、晉，常以其兵橫於天下，計其所都，安肯用瘠鹵墝埆之地？而當今自楚之北，至於唐、鄧、汝、潁、陳、蔡、許、洛之間，平田萬里，農夫逃散，不生五穀，荊棘布野。而地至肥壤，泉源陂澤之跡，迤邐猶在。其民不知水耕之利，而長吏又不以為意，一遇水旱，民乏菜菇。往者因其死喪流亡、廢縣罷鎮者，蓋往往是矣。臣聞善為政者，不用甲兵，不斥疆界，興利除害，教民稼穡，收斂倍稱，而獲兼地之福。今者舉千里之地廢之為墟，以養禽獸，而不甚顧惜，此與私割地以與人何異？嘗聞之於野人，自五代以來，天下喪亂，驅民為兵，而唐、鄧、蔡、汝之間，故陂舊堤，遂以堙廢而不治，至今百有餘年。其間猶未甚遠也，蓋修敗補缺，或亦旬月之故耳，而獨患為吏者，莫以為事。若夫許州非有洪河大江之衝，而每歲盛夏，眾水決溢，無以救禦，是以民常苦饑，而不樂其俗。夫許，諸侯之故邦，魏武之所都，而唐節度之所治。使歲輒被水，而五穀不熟，則其當時軍旅之費、宗廟朝廷之用，將何以供之？此豈非近世之弊，因循不治，以至此哉？然此乃特臣之所見，而天下之廣，又安能備知？嘗以為，方今之患，生於太怯，而成於牽俗。太怯，則見利而不敢為；牽俗，則自顧而愛其身。夫是以天下之事，舉皆不成，而何獨在此？臣欲破其牽俗之風，壯其太怯之氣，意凡天下貧窶破散之郡縣，使皆擇善事能幹之人而往為之長。因其去也，而天子親諭，以此使得稍久於其任，而察其人民多田野辟者，書以為課。何者？此非難辦之事，是以不待非常之才而後能濟。唯其弛放怠惰，是以至此。今誠少嚴其事，使為吏者知上之屬意於此，十歲之後，臣以為此必為富壤之區。而方今天下重徵之處，亦為漸減，而取諸此矣。
天下有二病：好戰則財竭而民貧，畏戰則多辱而無威。欲民之無貧，則無疾夫無威；欲君之無辱，則無望乎財之不竭。此二患者，天下未嘗兼有也。古之人君，各從其所安而處其偏，是以不獲全享其利，而亦未嘗有兼受其病者。昔者，匈奴之於漢，可以見矣。文、景之世，天下治安，民至老死不知征役之勞，府庫盈溢，其賦於民者，三十而取一，可謂盛矣。然而匈奴傲慢侵侮，至其不遜，輸金繒，納錦繡，天子之至辱也，而文、景不以為意，以求全其民。至於武帝，不忍數世之忿，盡天下之銳而攻之，辟地千里，斬馘百萬，匈奴之民，死者大半。洗除先帝之宿恥，而誇大中國之氣，得志滿意，無以加矣。而內自疲敝，中民之家大抵皆破，無復十金之戶。此二者皆有所說其成功，是以有所忍而不顧。而智者之論，已謂非中國之長算矣。
今者中國之弊，在於畏戰，畏戰固多辱矣，而民又不免於貧，無所就其利，而遍被其害，重賦厚斂，以為二邊之賂，國辱而民困。蓋今世之病，病已極矣。賢人君子竭其智慮，以求安其民，而民常為夷狄之所擾。天子欲使其澤下布皿海，而海內常為夷狄之所困。此其弊蓋有所原矣。二邊之賂不絕，是以天下之賦斂，雖知其甚重而不可輕。天下之賦斂其重而不可輕，是以天下之民，雖知其甚困，而不可得而安也。故臣於民政之終，而特備論其要云。
蓋方今天下之議，莫不以為二邊之賂，決不可去也。獨其勇者則曰：「寧戰而無賂，戰未必敗，而賂必至於乏困。」臣竊以為，此古之漢武帝、唐太宗堅忍而不顧者，足以行之。然亦有所犯天下之至危，何者？吾民之不戰久矣，用不戰之民，而待必戰之敵，竊恐世俗之難之也。夫古者霸王之臣，因敗而成功，轉禍而為福，若反覆手之間耳。桓公見脅於曹沫，欲背其盟，管仲因而信之，以自結於諸侯。桓公襲蔡，本以誅少姬之罪，管仲因而伐楚，責苞茅之不入，而諸侯大服。臣竊韙之，方今二敵之賂，雖有所不得已而然者，然其勢偶有似夫戰國之際，以謀相傾而陰相潰者。是故臣欲因而成之，以潛破二敵之國。
古語有之曰：「將欲取之，必固與之。」昔者晉之取虞，越之取吳，冒頓之取東胡，石勒之取王浚，此四者皆其予之之力也。夫鄰國之患，唯其相忌而相伺，以不敢相易。是以其慮詳密而難圖。今夫中國之不競，亦已久矣。彼其相視以為無能為者，非一日也。然猶未肯釋然而無疑。夫惟釋然而無疑，而後其國可取。今吾猶有所齟齬於其間，彼以吾為猶有不服之心，是以君臣相親，而未敢懈。蓋古之英雄，能忍一朝之恥，而全百世之利。臣以為當今之計，禮之當加恭，待之當加厚，使者之往，無求以言勝之，而其使之來者，亦無求以言犯之。凡皆務以無逆其心，而陰墮其志，使之深樂於吾之賄賂，而意不在我。而吾亦自治於內，搜士揀馬，擇其精銳而損其數，以外見至弱之形，而內收至強之實。作內政以寓軍令。凡皆務以自損吾強大之勢，而見吾衰弱之狀，使之安然無所顧忌，而益以怠傲。不過數年，彼日以無備，而吾日以充實。彼猶將以吾為不足與也，而有無厭之求。彼怠而吾奮，彼驕而吾怒。及此而與之戰，此所謂敗中之勝而弱中之強者也。
嗟夫！方今之事其勢亦有二而已矣，能奮一朝之勞，而盡力以攻之，則其後可以大安，而其始也，不免有歲月之勤；能忍一朝之辱，而自損以驕之，則其後可以驟勝，而其始也，不免有歲月之恥。此二策者，皆足以謀人之國，敗人之兵，而有勝矣。而臣竊謂今世之所安者，必其予之而驕之者也。嗟夫！智能攻之，以洗天下之大慚；不能攻之，則驕之而圖其後。未有不能攻之又不能驕之，拱手以望其成功者。方今每歲委百萬之資以予人，而不能使人無疑其有不服之心，罄竭四海，而其終不能以成事。特幸其一時之安，而欲得其間隙之際以治天下，天下安可得而治哉？
禦戎有二道，屯兵以待其來，出兵以乘其虛。方今二邊固嘗已屯重兵矣，而天下之議，以為中國之兵，無由而出。而臣以為不然，何者？斂天下之財以奉夷狄，彼求之無厭，則吾之應之將有所不稱其意。大抵不過數十年之間，用兵之釁，不發於彼之不悅，則發於吾之不忍。此亦其勢之不可逃者也。方其無事之時，中國既不得不畜兵於邊，而及其有間，又必將出兵而乘其弊。此二者不可不素為之所也。
今每歲發郡縣之兵以戍邊，此其未戰之謀也，而臣未知其所以為戰之術。臣聞古者三代之制，未有戍邊之役，六國之際，燕、趙最被邊患，而當其時，西備秦，東備齊，南備楚，內備韓、魏。千里之國，而其四境，莫不皆有所備，則其所以備敵者，安得戍卒而用之？計亦不過沿邊之民自為卒伍，以制其侵略而已。戍邊之謀，始於秦漢，內無敵國之虞，而郡縣之兵，材官蹶張，皆出於民之為役。其法，月為更卒，已復為正，一歲屯戍，以次相承，而迭相更代。邊鄙之民不可使常為兵，是以不得不驅中原之民而納之塞下，以捍寇敵。故其戍邊之兵，歲初而來，歲終而去，寒暑不相安，險易不相習，勇怯不相程，志氣不相企；上無顧於墳墓，而下無愛於妻子；平居憂愁無聊，無樂土之心，而緩急苟免，無死戰之意，不可求得其用。古之謀臣晁錯、陸贄之徒蓋常以為言矣。而況乎今世之兵，皆天子之所廩食，以終其身。在秦則廩於秦，在趙則廩於趙，不可一日而闕。非如漢之戍卒，有休罷更代之期也。然猶守此區區既往之陳跡，豈不惑哉？且舉中原之士而屯之於邊，雖無死傷戰鬥之患，而其心常自以為出征行役，苦寒冒露，為國勞苦，凡國家之所以美衣豐食以養我者，止為此等事也。故士卒百萬，端坐而食，實不知行陣之勞，不見鋒刃之危，而皆已自負，以為有勞於國，其勢不可有所復使。此其弊在於使之不得其道耳。
今夫陰伺二虜之怠，而出兵以逐利於塞外，此誠今世之至計也。而臣竊恐緩急之際，士卒皆已自負而不可用。且夫人之情，嘗已用其力，則其心自滿，而不復求報其上。士無求報之心，則不可以與之犯大難而涉大勞。惟其飽食而無所試，優遊無為以觀夫人之成功而不得自效者，則其氣剛銳，而其心不倦。古之善用兵者，惟能及其心之未倦而用其銳氣，是以其兵無敵於天下。臣愚以為方今之計，內郡之兵，當常在內，而不以戍邊。戍邊之兵，當常戍邊，而不待內郡之戍卒。募內郡之兵，其樂戍邊者，而稍厚之。不足，則募民之樂為邊兵者以足之。使二邊有一定不遷之兵，而頗損內郡之眾，計其內外之數，相通如舊而止。平居無事，以此備邊；而一旦欲有所攻奪掩襲，則獨發內郡之卒，使二者各思致其勇力以報其上。銳而用之；墮而置之，屯兵曆年，而士無所怨其勞；出兵千里，而士無所憾其遠。兵入，則出者得以休息，而無乘塞之苦；兵出，則守者閑暇，而無行役之困。交相為用，如循環之無端而不可竭。