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神雀元年春正月，行幸甘泉，郊泰畤。三月，行幸河東，祠后土。賜天下勤事吏及民爵，鰥寡孤獨高年帛。所賑貸貧民勿收。行所過無出田租。詔曰：「夫江海，百川之大者，今闕無祀。其令祠官以時祠江海及洛水。」膠東王相張敞爲京兆尹。敞字子高，河東人。先是敞爲山陽太守，郡內清治，上書自請曰：「山陽戶九萬三千，計盜賊未得者一十七人，他課皆如此。臣久居閑處而忘國事，非忠臣也。請治劇郡。」時膠東盜賊並起，長吏不能治，乃拜敞爲膠東王相。至郡，明設購賞，開賊盜令相捕斬除罪。吏追捕有功，上名尚書調補縣令者數人。國中清平。王太后數遊獵，敞上書諫曰：「臣聞秦王好淫聲，葉陽后爲之不聽鄭、衛之曲；楚莊王好畋獵，樊姬爲之不食鳥獸之肉。口非惡甘旨，耳非惡絲竹也，所以抑心意，絶嗜欲者，將欲率二君全宗祀也。禮，君母出門則乘軿輜，下堂則從傅母，進退則鳴佩玉，內飾則結紉綢繆。此則至尊至貴所以自斂制，不自恣縱之義也。今太后姿質淑美，慈愛寬仁，諸侯莫不聞之，而少以畋獵從恣爲名，於是以此上聞，亦未宜也。唯觀覽於往古，全行於來今，令后姬有法則，臣下有所稱頌。」及爲京兆尹，長安多盜賊，自趙廣漢後，守尹皆不稱職。敞到，則求問長安父老偷長，得數人，皆溫厚，出從僮騎，閭里以爲長者。敞皆召見責問，赦其罪，令致諸偷。偷長曰：「今君一旦召詣府，恐諸偷驚散，請一切受署。」敞皆補爲吏，遣歸休。置酒，諸小偷悉賀，飲酒醉，偷長陰以赭土汙其衣。吏坐里門，閱出衣赭汙者悉收，一旦乃得數百人。由此桴鼓希鳴，世無偷盜。敞治京兆，修廣漢之迹，其方略耳目不及廣漢，然頗以經術儒雅以輔其政，不純用刑，故能免於戮。西羌反。夏四月，後將軍趙充國討西羌。充國字翁孫，隴西人也，時年七十六。初，出兵，上問誰可將者，充國曰：「無逾老臣。願陛下以兵屬老臣，勿以爲憂。」上笑曰︰「諾。」充國既行，常以遠斥候爲務，行必有戰備，止必堅營壁，尤能持重，愛士卒，先計而後戰。遂至西部都尉府，日饗軍士。虜數挑戰，充國堅守。於是酒泉太守辛武賢奏言：「郡兵皆屯備南山，北邊空虛，勢不能久。或曰至秋冬乃進兵，此虜在境外之策也。今虜朝夕爲寇，胡地苦寒，漢馬不能冬，屯兵在武威、張掖、酒泉萬騎已上，可以悉發，以七月上旬齎三十日糧，分兵並出張掖、酒泉，合擊罕、开在鮮水之上者。虜以畜產爲命，今皆離散，兵出，雖不盡誅，且奪其畜產，虜其妻子，復引軍還。冬復擊之，大兵仍出，虜必震壞。」上下其書於充國，充國以爲「武賢欲輕引萬騎爲兩道出張掖、酒泉，回遠千里。以一馬自馱負三十日食，爲米二斛四斗，麥八斛，又有衣裝兵器，難以追逐。勤勞而至，虜必商軍進退，稍稍引去，逐水草，入山林。隨而深入，虜必據前險，守後阨，以絶糧道，必有傷危之憂。而武賢以爲可奪其畜產，虜其妻子，此殆空言，非至計也。又武威、張掖皆當北塞，有通谷水草。臣恐匈奴與羌有謀，且欲大入，其郡兵尤不可悉發。先零首爲叛逆，他種劫略。故臣欲捐罕、开闇昧之過，隱而勿彰，先行先零之誅以振動之，宜悔過反善，因捨其罪，選良吏撫循和輯，此全師保勝安邊之長策也。」上下其書。公卿議者咸以爲先零兵盛，而負罕、开之助，不先破罕、开，則先零亦未可圖也。上乃拜侍中許延壽爲强弩將軍，即拜酒泉太守武賢爲破羌將軍，賜璽書嘉納其奏。因以書勑切讓充國曰：「將軍不早及秋共水草之利争其畜食，欲至冬，虜皆畜食，多藏匿山林中依險阻，將軍士卒寒，手足皸瘃，寧有利乎？將軍不念中國之費，而欲以歲數而勝微，將軍誰不樂此者！今詔破羌將軍武賢等擊罕、开，將軍其自引兵便道西並進，雖不相及，使虜聞東方北方兵並來，分散其心意，離其黨與，雖不能殄滅，當有瓦解者。勿復有疑。」夏六月，有星孛于東方。秋七月，大旱。充國上書曰：「臣前奉詔告諭罕、开，宣天子至德以解其謀，罕、开之屬皆知明詔。今先零已爲寇日久，而罕、开未有所犯。今先擊罕、开，釋先零，赦有罪，誅無辜，起一難，就兩害，誠非陛下本計也。先零欲爲背叛，故與罕、开解仇結約，其心恐漢兵至而罕、开背之。先擊罕、开，而先零必救之，以堅其交，迫脅諸小國種，附者稍集。虜兵浸多，誅之用力數倍，恐國家憂累由十年數，不一二歲而已。臣之愚計，先誅先零，則罕、开之屬不煩兵而服之矣。以今進兵，誠未見其利。」上乃璽書報，從充國計擊先零。充國引兵至先零，虜久屯聚，解弛，望見大軍，棄車重，欲渡湟水，水道阨狹。充國曰：「此窮寇，不可迫也。緩之則走不顧，急之則還致死。」乃徐行驅之，虜赴水溺死數百人，降及斬首五百餘人。虜遂敗走，獲牛馬羊十萬餘頭，車四千餘兩。兵至罕、开地，令軍無燔燒聚落芻牧田中。罕、开羌聞之，喜曰：「漢兵果不擊我！」豪靡忘使人來言︰「願得故地。」充國以聞，未報。靡忘自來歸充國，充國賜飲食，遣還諭種人。罕、开竟不煩兵而降。上賜充國書，令破羌將軍爲充國副，進兵擊先零。時先零降者萬餘人。充國度其必壞，欲罷騎兵，留屯田。或諫曰：「將軍數不奉詔，一旦繡衣來責，將軍身不能自保，何國家之能安？今此利病之間，又何足争？」充國曰︰「是何言之不忠也！今漢兵久不決，四夷卒有動搖，相因而起，雖有智者，不能善其後事也。諸君徒欲自營，不爲國計也。吾固以死争之，明主可以忠言。」遂上屯田罷兵狀，奏曰：「虜易以計破，難以用兵，臣愚以爲擊之不便。今吏士馬牛穀糧芻藳之費甚重，轉輸不能給。願罷騎兵，留屯田兵士，屯要害處，益畜積，省大費。謹上屯田處器用簿。」上報曰：「如將軍計，虜何時伏誅，兵當何時得決？其熟計，復奏。」充國上狀曰：「帝王之兵，以全取勝。今虜亡其美地茂草，寄託遠遁，骨肉離心，人有叛志，般師屯田，以待其變，此坐支解羌虜之具也。臣謹條屯田便宜十二事：分步兵九校，吏士萬人，留屯田以爲武備，因田致穀，威德並行，一也。排抑羌虜，使不得肥饒之地，貧破其衆，成相叛之漸，二也。居民得並田作，不失農業，三也。軍馬一月之食，度支田士一歲，罷騎兵以省大費，四也。至春省甲士卒，漕運穀至臨羌，以示胡虜，揚威武折衝之具，五也。以閑暇時伐材木，繕治郵亭，充入金城，六也。兵出，乘危徼倖，不出，使虜因竄於風寒之地，罹於疾疫霜露之患，坐得必勝之道，七也。亡經險阻遠迫死傷之患，八也。內無損威武之重，外不令虜得乘間之勢，九也。又無驚動河南大小罕、开，使生他變之憂，十也。治皇陿中道橋，令可至鮮水，以制西域，申威西極，使師從枕席上過，十一也。既省大費，徭役豫息，以戒不虞，十二也。」詔復報曰：「將軍獨不計虜兵將攻擾屯田者，及殺略人民，將何以止之？大小罕、开前言︰『我告漢軍先零所在，兵久不往，得無不分別人而并擊我耶？』其意常恐。今兵不出，得無變生，與先零爲一？熟計復奏。」充國奏曰：「虞失地遠客，分散飢寒，皆聞天子明詔令相捕斬之賞。臣愚以爲其勢自壞。今留屯田，地勢平易，多高山遠望之便，部曲相保，塹壘木樵，便兵飾弩，烽火相連，勢足并力，以逸待勞，兵之大利。騎兵雖罷，虜見屯田爲必擒之具。必有土崩以歸德之意，宜不久矣。今虜馬羸瘦，必不敢捐其妻子於他種中，遠來爲寇。又見屯田兵精，必不敢將其累重還歸故地。若爲小寇，勢不足患。臣聞『戰不必勝，不苟接刃；攻不必取，不敢勞衆。』釋坐勝之道，乘從危之勢，兵不見其利，而內自疲弊，貶重自損，非所以示蠻夷也。又大兵一出，還不可復留，湟中亦不可空，如是，徭役自復發也。且匈奴不可不備，烏桓不可不憂。今見轉運煩費，傾國家不虞之用以贍一隅，臣愚以爲不便。且校尉臨衆宣明威德，奉厚幣，撫循罕、开羌衆，喻以明詔，必無異心，不足以疑故出兵。臣今奉詔出塞，引軍遠攻，罷天子之精兵，散車甲於山野，雖無尺寸之功，偷得避嫌之便，而無後咎，此人臣不忠之利，非明主社稷之福也。臣不敢避斧鉞之誅，謹昧死以聞。」充國初奏事，議臣非難充國十七人，中十五人，最在後十三人。有詔詰前言不便者，皆頓首服。於是詔報聽之。京兆尹張敞上書言︰「充國兵在外已經夏，發隴西以北，安定以西，吏民給輸，田事廢，素無餘積，雖羌虜必破，來春民必困乏。願令諸有罪，非盜賊受財殺人犯不道者，皆得以差入穀比八郡贖罪。務益致穀，以備預百姓之急。」事下有司，左馮翊蕭望之曰：「民含陰陽之氣，有好義欲利之心，在上之教化。雖堯、舜在上，不能去民欲利之心，而能令其欲欲不勝好義也；雖桀、紂在上，不能去民好義之心，而能令其好義不勝欲利也。故堯、舜、桀、紂之分，在於義利而已矣。故道民不可不慎也。令民以粟贖罪，則富者得生，貧者獨死，是貧富異刑而法不一也。人情，父兄囚縶，聞以財得生，爲人子弟者將不顧死傷之患，敗亂之行，以赴財利，求救親戚。一人得生，十人以死。如此，則伯夷之行壞，公綽之名滅。政教一傾，不可卒復。古者藏財於民，不足則取之，有餘則與之。故《詩》云『爰及矜人，哀此鰥寡』，上惠下也。又曰『雨我公田，遂及我私』，下急上也。今西邊之役，民失作業，雖戶賦口斂以贍其用，古之通道也，百姓莫以爲非。以死救生，恐未可。陛下布德施教，教化既成，堯、舜無以加也。今議開利路以傷既成之化，臣竊痛之。」上復下其議。敞曰：「令罪人出錢減死，便於煩擾良民橫興賦歛。又諸盜賊及殺人犯不道者，皆不得贖；首匿、見知縱犯、所不當得爲之屬，議者或頗言其法可蠲除，今因此令贖，明甚，何化之所亂？《甫刑》之罰，小過赦，薄罪贖，有金選之品，其所從來久矣，何賊之敢生？今涼州方秋饒之時，民尚飢乏，況至來春，必將大困。不早慮賑卹必全之策，而引常經以難。常人可與守經，未可與從權也。」望之復對曰：「先帝聖明，賢良在位，立憲垂法，爲無窮之基，故今布令曰：『邊郡數被兵，離飢寒，夭絶天年，父母相失，天下共給其費。』固爲軍旅卒暴之事。臣聞天漢四年，常使罪人贖罪，出錢五十萬減死一等，豪强吏民請奪假借，至爲盜賊以贖罪，姦邪並起。臣以爲使死罪贖之敗也，故曰不便。」時丞相、御史大夫以爲羌虜且破，轉輸略足相給，遂不施行敞議。賜大司農朱邑子黃金百斤，以奉祭祀。邑字仲卿，廬江人。身爲列卿，居處節約，俸禄以供九族鄉黨，家無餘財。敦厚公正，不可交以私，上甚重之。將死，屬其子曰：「我故桐鄉嗇夫，其民愛我，必葬我桐鄉。後世子孫奉祀，不如桐鄉。」桐鄉民爲起立祠，歲時常祭之。是歲，韓增爲大司馬車騎將軍，封龍頟侯。
二年春正月乙丑，甘露降；鳳皇集於京師，群鳥從之，有萬數，夏五月，西羌平，斬其首惡大豪楊玉首以降，置金城屬國以處降羌。赦天下。後將軍充國還，所善浩星賜迎，說充國曰：「衆人皆以破羌、强弩將軍出擊，斬首獲降，虜以破壞。然有識者以爲虜勢窮困，兵雖不出，必自服矣。雖然，將軍即見上，宜歸功於二將軍。」充國曰：「吾年老矣，爵位已極，豈嫌伐一時之功哉！兵勢，國之大事，當爲後法。老臣不以餘命一爲陛下言兵之利害，卒死，誰當復言之者？」卒以其意對，上然其計。武賢由是怨充國，上書告充國子中郎將卬前從軍在西羌時，言「車騎將軍張安世常不快上意，上數欲誅之。卬家將軍爲上言安世事孝武皇帝數十年，稱忠謹，宜見全恕。由是得免。」卬又坐禁止而入至充國幕府司馬中亂屯兵。卬下吏，自殺。充國乞骸骨，賜金、安車駟馬免，罷就第。充國初以司馬從貳師將軍擊匈奴，大爲虜所困。漢軍乏食數日，死傷者多，充國與壯士百餘人潰圍陷陣，貳師引軍隨之，遂得解。身被二十餘瘡，武帝歎之，擢爲車騎將軍長史。太始之際，與霍光定策安宗廟，封營平侯。秋，匈奴大亂，日逐王先賢撣來降。時衛司馬會稽人鄭吉使護鄯善西南道，以攻破車師。日逐王請降於吉，吉發諸國兵五萬人迎日逐王，口萬二千人、小王將十二人及河曲，頗有亡者，吉追斬之，遂將詣京師。封日逐王爲歸德侯，吉爲安遠侯。使吉并護車師以西北道，故號都護。都護之號，自吉始也。於是吉始中西域而立幕府，治烏壘城，鎮撫諸國。漢之號令頒於西域，始自張騫而成於鄭吉。九月，司隸校尉蓋寬饒下獄，自殺。寬饒，魏人，爲儒學者所宗。剛直公清，數干犯上意。在位久不遷，越先之者多，寬饒自伐其行能，意終不滿。時上方用刑法，任中書官，寬饒奏封事曰：「方今聖道浸微，儒術不行，以刑餘爲周、召，以法律爲《詩》、《書》。」又引《易傳》言︰「五帝官天下，三王家天下，家以傳子孫，官以傳聖賢，若四時之運，成功者去，不得其人，不居其位。」書奏，上以寬饒爲怨謗，下其書。時執金吾議，以爲寬饒旨意欲求禪，大逆不道，遂下獄。諫大夫鄭昌上書曰：「司隸校尉食不求飽，居不求安，進有憂國之心，退有死身之義，上無許、史之屬，下無金、張之託，職在司察，直道而行，多仇少與，上書諫國事，下有司劾以大辟。臣幸得與大夫之後，官以諫爲名，不敢不言。」上不聽，遂下廷尉，寬饒引佩劍自殺。寬饒爲司隸，京師肅清。居貧，子弟常步行自戍北邊。然性頗深刻，刺舉無所迴避，貴戚大臣，人人相與爲怨。平恩侯許伯入第，丞相、御史大夫、中二千石皆賀，寬饒不賀。許伯請之，乃往，從西階上，東向特坐。許伯自酌，寬饒曰：「無多酌我，我有酒狂。」丞相笑曰：「次公醒而如狂，何必酒也？」坐皆屬目卑下之。酒酣作樂，長信少府檀長卿起舞，爲沐猴與狗鬬，坐皆大笑。寬饒不悅，仰視屋而歎曰：「富貴無常，忽輒易人，此如傳舍，所閱多矣。唯謹慎者得久矣，君侯可不戒之！」因起趨出，劾奏長信少府以列卿而猴舞，失禮不敬。上欲罪少府，許伯爲請，乃止。寬饒初爲衛尉司馬。先是，司馬在部，見衛尉拜謁，嘗爲衛尉徭役使市買。寬饒按舊令，遂揖衛尉。衛尉私使寬饒，寬饒以令詣府門謁辭尚書。尚書責問衛尉，由是不敢私使，而司馬不拜。寬饒爲司馬，斷其襌衣，令短，躬案行士卒，撫循之甚有恩信。及歲盡交代，上臨饗罷衛士卒，數千人皆叩頭請留一年，以報寬饒厚德。匈奴單于遣名王奉獻，賀正月，始和親。
三年春，起樂遊苑。二月丙辰，丞相魏相薨。四月戊辰，御史大夫邴吉爲丞相。吉起刑法小吏，及爲丞相，以禮讓臨下。掾吏嘗有罪，輒與長休假，無按驗。吉曰：「丞相府有按吏之名，吾竊陋焉。」公府不按吏，自吉始也。馭吏嗜酒，醉，歐吐吉車茵。西曹白命斥之，吉曰：「以醉飽之失去士，此人將安所容乎？西曹忍之，此不過汙丞相車茵耳。」後邊虜入塞，發奔命卒至。此馭吏習邊事，見驛騎持赤白囊，知虜入塞，遽白吉，因曰：「恐虜復入，長吏皆老，不任兵馬，宜可預視。」吉即按省。未畢，有召問至，吉具對。御史大夫不能詳知，所以得譴讓。而吉見謂憂邊思職。吉歎曰：「士無不可容。向不聞馭吏之言，何見勞勉之有？」吉嘗逢見羣鬬，死傷橫道邊，不問。前行，見人逐牛，牛吐舌喘息。吉使騎問︰「逐牛行幾里已喘？」掾吏獨謂丞相前後失問，以譏吉，吉曰：「人鬬相殺，長安令、京兆尹之職，歲盡丞相課其殿最，奏行賞罰而已。丞相不親小事，非所以道路問也。方春少陽用事，未可以暑，恐牛近行用暑喘，此時氣失節，恐有所傷害。三公典調陰陽，職所當憂，是以問之。」吉子顯爲議曹掾，從祠高祖廟，至夕牲日，乃使出取齋衣。吉怒曰：「宗廟至重，而顯不敬，亡吾爵者必顯也。」秋七月甲子，大鴻臚蕭望之爲御史大夫。八月，詔曰：「吏不廉平則治道衰。今小吏皆勤事，而俸禄薄，欲無侵渙，難矣。其益吏百石已下俸五十斛。」是歲，光禄大夫梁丘賀爲少府。賀字長翁，琅邪人。初，以能心計，爲武騎，後爲郎。上祠孝昭廟，先驅旄頭大劍挺墜於地，首陷泥中，刃向上乘輿，馬驚。於是上召賀筮之，曰︰「有兵，不吉。」上還，乃使有司代祠。是時霍氏外孫任宣爲代郡太守，坐謀反誅。宣子章爲公車丞，夜亡，乃玄祛服入廟執戟郎間，欲爲逆。發覺，伏誅。其後明而入廟，自此始也。賀以筮有應，由是近幸，爲太中大夫，至少府。爲人小心周密，上信重之。賀明《易》，賀子臨亦精於《易》，爲黃門侍郎，講論於石渠。
四年春二月，詔曰：「迺者鳳皇甘露降集京師，嘉瑞並見。修興五帝、太一、后土之祠，鸞鳳翱翔，降集於旁。齋戒之暮，神光顯著。及薦鬯之夕，神光交錯。或登於天，或降於地，從四方來集於壇。上帝嘉饗，海內承福。其赦天下，賜民爵，鰥寡高年帛。」夏五月，潁川太守黃霸以治行尤異秩二千石，賜爵關內侯，加賜黃金百斤。潁川吏民有行義者爵，人二級，力田一級，其貞潔順女賜帛。霸爲政，尚先教化而後刑罰。務農桑，節用殖財，去食穀馬。聰明盡知下情。嘗使吏人有所按察，吏還，霸勞曰：「甚苦！食於道旁乃爲鳥所盜肉。」吏大驚，以爲神，以霸且知其委曲，毫釐不敢有隱。民有鰥寡孤獨死者，霸告吏曰：「某處大木可爲棺，某亭猪子可爲祭。」吏往，皆如其言。吏民不知所出，皆稱神明。姦人去入他境。郡丞老，病耳聾，督郵白欲逐之，霸不聽。或問其故，曰：「數易長吏，送故迎新之費乃爲姦吏因緣，公私費耗甚多，皆出於民，新長吏又未必賢。凡治道，去其太甚耳。」霸外寬內明，得吏民心，戶口歲增，治爲天下第一。五月，詔郡國舉賢良。匈奴遣弟呼留若勝之來朝。冬十月，有鳳十一集杜陵。十有一月，河南太守嚴延年有罪，棄市。延年爲治嚴酷，冬月傳屬縣囚會府下，流血數里，河南號曰「屠伯」。府丞年老頗悖，素畏延年，恐見中傷。延年實親厚之，而丞愈自恐，自筮得死卦，乃求告至京師，上書言延年罪名十事。拜奏，因飲藥自殺，以明不欺。事下按驗，有此數事。延年坐誹謗政理，不道。先是延年母從東海來，適見報囚，母怒延年曰：「天道神明，人不可獨殺。行矣，去汝東歸，掃除墓地待汝耳。」母還歸，復爲宗族昆弟言之，後歲餘而誅矣。延年雖酷，然敏於政事，令行禁止，郡國肅清。先是爲涿郡太守，豪强放縱，盜賊橫行，吏民皆曰：「寧負二千石，無負豪强大家。」延年，至則按誅大姓高氏等，所殺十人，郡中畏慄，道不拾遺。初，上即位，延年爲御史，劾奏霍光「擅廢立主上，無人臣禮，大不道。」奏雖寢，朝廷肅然敬憚之。延年兄弟五人，皆有吏才，至二千石大官。東洋賢知於嚴母，號曰「萬石嚴嫗」。延年次弟彭祖，有才藝，學《春秋》，明傳經注記，即名《嚴氏春秋》也。官至左馮翊、太子太傅，不求當世，爲儒者宗。或謂彭祖曰：「天時不勝人事，君不修小禮曲意，無貴人左右之助，經義雖高，不至宰相矣。願少自勉！」彭祖曰：「大凡通經術，故當修先王之道，何可委曲從容，苟求富貴乎！」卒以太傅官終。十有二月，鳳皇集上林。