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策略一
臣聞天下治亂，皆有常勢。是以天下雖亂，而聖人以為無難者，其應之有術也。水旱盜賊，人民流離，是安之而已也。亂臣割據，四分五裂，是伐之而已也。權臣專制，擅作威福，是誅之而已也。四夷交侵，邊鄙不寧，是攘之而已也。凡此數者，其於害民蠹國，為不淺矣。然其所以為害者有狀，是故其所以救之者有方也。
天下之患，莫大於不知其然而然，不知其然而然者，是拱手而待亂也。國家無大兵革，幾百年矣。天下有治平之名，而無治平之實，有可憂之勢，而無可憂之形，此其有未測者也。方今天下，非有水旱盜賊人民流亡之禍，而咨嗟怨憤，常若不安其生。非有亂臣割據四分五裂之憂，而休養生息，常若不足於用。非有權臣專制擅作威福之弊，而上下不交，君臣不親。非有四夷交侵邊鄙不寧之災，而中國皇皇，常有外憂。此臣所以大惑也。
今夫醫之治病，切脈觀色，聽其聲音，而知病之所由起，曰「此寒也，此熱也」，或曰「此寒熱之相搏也」，及其他，無不可為者。今且有人恍然而不樂，問其所苦，且不能自言，則其受病有深而不可測者矣。其言語飲食，起居動作，固無以異於常人，此庸醫之所以為無足憂，而扁鵲、倉公之所以望而驚也。其病之所由起者深，則其所以治之者，固非鹵莽因循茍且之所能去也。而天下之士，方且掇拾三代之遺文，補葺漢、唐之故事，以為區區之論，可以濟世，不已疏乎！
方今之勢，茍不能滌蕩振刷，而卓然有所立，未見其可也。臣嘗觀西漢之衰，其君皆非有暴鷙淫虐之行，特以怠惰弛廢，溺於宴安，畏期月之勞，而忘千載之患，是以日趨于亡而不自知也。夫君者，天也。仲尼贊《易》，稱天之德曰「天行健，君子以自強不息」。由此觀之，天之所以剛健而不屈者，以其動而不息也。惟其動而不息，是以萬物雜然各得其職而不亂，其光為日月，其文為星辰，其威為雷霆，其澤為雨露，皆生於動者也。使天而不知動，則其塊然者將腐壞而不能自持，況能以御萬物哉！茍天子一日赫然奮其剛明之威，使天下明知人主欲有所立，則智者願效其謀，勇者樂致其死，縱橫顛倒無所施而不可。茍人主不先自斷於中，羣臣雖有伊呂稷契，無如之何。故臣特以人主自斷而欲有所立為先，而後論所以為立之要云。
策略二
天下無事久矣，以天子之仁聖，其欲有所立以為子孫萬世之計至切也。特以為發而不中節，則天下或受其病，當寧而太息者，幾年於此矣。蓋自近歲，始柄用二三大臣，而天下皆洗心滌慮，以聽朝廷之所為，然而數年之間，卒未有以大慰天下之望，此其故何也？二虜之大憂未去，而天下之治，終不可為也。
聞之師曰：「應敵不暇，不可以自完。自完不暇，不可以有所立。」自古創業之君，皆有敵國相持之憂，命將出師，兵交於外，而中不失其所以為國。故其兵可敗，而其國不可動，其力可屈，而其氣不可奪。今天下一家，二虜且未動也，而吾君吾相終日皇皇焉應接之不暇，亦竊為執事者不取也。昔者大臣之議，不為長久之計，而用最下之策，是以歲出金繒數十百萬，以啖二虜，此其既往之咎，不可追之悔也。而議者方將深課當時之失，而不求後日之計，亦無益矣。臣雖不肖，竊論當今之弊。
蓋古之為國者，不患有所費，而患費之無名。不患費之無名，而患事之不立。今一歲而費千萬，是千萬而已。事之不立，四海且不可保，而奚千萬之足雲哉！今者二虜不折一矢，不遺一鏃，走一介之使，馳數乘之傳，所過騷然，居人為之不寧。大抵皆有非常之辭，無厭之求，難塞之請，以觀吾之所答。於是朝廷洶然，大臣會議，既而去未數月，邊
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且復告至矣。由此觀之，二虜之使未絕，則中國未知息肩之所，而況能有所立哉！臣故曰：「二虜之大憂未去，則天下之治終不可為也。中書者，王政之所由出，天子之所與宰相論道經邦而不知其他者也。非至逸無以待天下之勞，非至靜無以制天下之動。是故古之聖人，雖有大兵役、大興作，百官奔走，各執其職，而中書之務，不至於紛紜。今者曾不得歲月之暇，則夫禮樂刑政教化之源，所以使天下回心而向道者，何時而議也？千金之家，久而不治，使販夫豎子，皆得執券以誅其所負，茍一朝發憤，傾囷倒廩以償之，然後更為之計，則一簪之資，亦足以富，何遽至於皇皇哉！臣嘗讀《吳越世家》，觀勾踐困於會稽之上，而行成於吳，凡金玉女子所以為賂者，不可勝計。既反國，而吳之百役無不從者，使大夫女女於大夫，士女女於士，春秋貢獻，不絕於吳府。嘗竊怪其以蠻夷之國，承敗亡之後，救死扶傷之餘，而賂遺費耗又不可勝計如此，然卒以滅吳，則為國之患，果不在費也。彼其內外不相憂，是以能有所立。使范蠡、大夫種二人分國而制之。范蠡曰：「四封之外，種不如蠡，使蠡主之。凡四封之外所以待吳者，種不知也。四封之內，蠡不如種，使種主之。凡四封之內所以強國富民者，蠡不知也。」二人者，各專其能，各致其力，是以不勞而滅吳。其所以賂遺於吳者，甚厚而有節也，是以財不匱。其所以聽役於吳者，甚勞而有時也，是以本不搖。然後勾踐得以安意肆誌焉，而吳國固在其指掌中矣。
今以天下之大，而中書常有蠻夷之憂，宜其內治有不辦者，故臣以為治天下不若清中書之務。中書之務清，則天下之事不足辦也。今夫天下之財，舉歸之司農，天下之獄，舉歸之廷尉，天下之兵，舉歸之樞密，而宰相特持其大綱，聽其治要而責成焉耳。夫此三者，豈少於蠻夷哉？誠以為不足以累中書也。
今之所以待二虜者，失在於過重。古者有行人之官，掌四方賓客之政。當周之盛時，諸侯四朝，蠻夷戎狄莫不來享，故行人之官，治其登降揖讓之節，牲芻委積之數而已。至於周衰，諸侯爭強，而行人之職為難且重。春秋時，秦聘於晉，叔向命召行人子員。子朱曰：「朱也當禦。」叔向曰：「秦、晉不和久矣，今日之事，幸而集，秦、晉賴之，不集，三軍暴骨。」其後楚伍員奔吳，為吳行人以謀楚，而卒以入郢。西劉之興，有典屬國。故賈誼曰：「陛下試以臣為屬國，請必系單於之頸而制其命，伏中行說而笞其背，舉匈奴之眾，惟上所令。」今若依仿行人、屬國特建一官，重任而厚責之，使宰相於兩制之中，舉其可用者，而勿奪其權；使大司農以每歲所以饋於二虜者，限其常數，而豫為之備；其餘者，朝廷不與知也。凡吾所以遣使於虜，與吾所以館其使者，皆得以自擇。而其非常之辭，無厭之求，難塞之請，亦得以自答。使其議不及於朝廷，而其閑暇，則收羅天下之俊才，治其戰攻守禦之策，兼聽博采，以周知敵國之虛實，凡事之關於境外者，皆以付之。如此，則天子與宰相特因其能否，而定其黜陟，其實不亦甚簡歟！今自宰相以下，百官泛泛焉莫任其職，今舉一人而授之，使日夜思所以待二虜，宜無不濟者。然後得以安居靜慮，求天下之大計，唯所欲為，將無不可者。
策略三
臣聞聖王之治天下，使天下之事，各當其處而不相亂，天下之人，各安其分而不相躐，然後天子得優遊無為而制其上。今也不然。夷狄抗衡，本非中國之大患，而每以累朝廷，是以徘徊擾攘，卒不能有所立。今委任而責成，使西北不過為未誅之寇，則中國固吾之中國，而安有不可為哉。於此之時，臣知天下之不足治也。
請言當今之勢。夫天下有二患，有立法之弊，有任人之失。二者疑似而難明，此天下之所以亂也。當立法之弊也，其君必曰：「吾用某也而天下不治，是某不可用也。」又從而易之。不知法之弊，而移咎於其人。及其用人之失也，又從而尤其法。法之變未有已也，如此，則雖至於覆敗、死亡相繼而不悟，豈足怪哉。
昔者漢興，因秦以為治，刑法峻急，禮義消亡，天下蕩然，恐後世無所執守，故賈誼、董仲舒咨嗟嘆息，以立法更制為事。後世見二子之論，以為聖人治天下，凡皆如此，是以腐儒小生，皆欲妄有所變改，以惑亂世主。
臣竊以為當今之患，雖法令有所未安，而天下之所以不大治者，失在於任人，而非法制之罪也。國家法令凡幾變矣，天下之不大治，其咎果安在哉？曩者大臣之議，患天下之士，其進不以道，而取之不精也，故為之法，曰中年而舉，取舊數之半，而復明經之科。患天下之吏無功而遷，取高位而不讓也，故為之法，曰當遷者有司以聞，而自陳者為有罪。此二者，其名甚美，而其實非大有益也。而議者欲以此等致天下之大治，臣竊以為過矣。
夫法之於人，猶五聲六律之於樂也。法之不能無奸，猶五聲六律之不能無淫樂也。先王知其然，故存其大略，而付之於人，茍不至於害人，而不可強去者，皆不變也。故曰：失在任人而已。
夫有人而不用，與用而不行其言，行其言而不盡其心，其失一也。古之興王，二人而已。湯以伊尹，武王以太公，皆捐天下以與之，而後伊、呂得捐其一身以經營天下。君不疑其臣，功成而無後患，是以知無不言，言無不行。其所欲用，雖其親愛可也；其所欲誅，雖其仇隙可也。使其心無所顧忌，故能盡其才而責其成功。及至後世之君，始用區區之小數以繩天下之豪俊，故雖有國士，而莫為之用。
夫賢人君子之欲有所樹立，以昭著不朽於後世者，甚於人君，顧恐功未及成而有所奪，只以速天下之亂耳。晁錯之事，斷可見矣。夫奮不顧一時之禍，決然徒欲以身試人主之威者，亦以其所挾者不甚大也，斯固未足與有為。而沈毅果敢之士，又必有待而後發，茍人主不先自去其不可測，而示其可信，則彼孰從而發哉！慶歷中，天子急於求治，擢用元老，天下日夜望其成功。方其深思遠慮而未有所發也，雖天子亦遲之。至其一旦發憤，條天下之利害，百未及一二，而舉朝喧嘩，以至於逐去，曾不旋踵。此天下之士，所以相戒而不敢深言也。
居今之勢，而欲納天下於至治，非大有所矯拂於世俗，不可以有成也。何者？天下獨患柔弱而不振，怠惰而不肅，茍且偷安而不知長久之計。臣以為宜如諸葛亮之治蜀，王猛之治秦，使天下悚然，人人不敢飾非，務盡其心。凡此者，皆庸人之所大惡，而讒人之所由興也。是故先主拒關、張之間，而後孔明得以盡其才；苻堅斬樊世，逐仇騰，黜席寶，而後王猛得以畢其功。夫天下未嘗無二子之才也，而人主思治又如此勤，相須甚急，而相合甚難者，獨患君不信其臣，而臣不測其君而已矣。惟天子一日鏗然明告執政之臣所以欲為者，使知人主之深知之也而內為之信，然後敢有所發於外而不顧。不然，雖得賢人千萬，一日百變法，天下益不可治。歲復一歲，而終無以大慰天下之望，豈不亦甚可惜哉！
策略四
天子與執政之大臣，既已相得而無疑，可以盡其所懷，直己而行道，則夫當今之所宜先者，莫如破庸人之論，以開功名之門，而後天下可為也。夫治天下譬如治水。方其奔沖潰決，騰湧漂蕩而不可禁止也，雖欲盡人力之所至，以求殺其尺寸之勢而不可得，及其既衰且退也，乎若不足以終日。故夫善治水者，不惟有難殺之憂，而又有易衰之患。導之有方，決之有漸，疏其故而納其新，使不至於壅閼腐敗而無用。嗟夫！人知江河之有水患也，而以為沼之可以無憂，是烏知舟楫灌溉之利哉？
夫天下之未平，英雄豪傑之士，務以其所長，角奔而爭利，惟恐天下一日無事也，是以人人各盡其材。雖不肖者，亦自淬勵而不至於怠廢。故其勇者相吞，智者相賊，使天下不安其生。為天下者，知夫大亂之本，起於智勇之士爭利而無厭，是故天下既平，則削去其具，抑遠天下剛健好名之士，而獎用柔懦謹畏之人，不過數十年，天下靡然無復往時之喜事也，於是能者不自憤發，而無以見其能，不能者益以弛廢而無用。當是之時，人君欲有所為，而左右前後皆無足使者，是以綱紀日壞而不自知，此其為患，豈特英雄豪傑之士趑趄而已哉。
聖人則不然。當其久安於逸樂也，則以術起之，使天下之心翹翹然常喜於為善，是故能安而不衰。且夫人君之所恃以為天下者，天下皆為，而己不為。夫使天下皆為而己不為者，開其利害之端，而辨其榮辱之等，使之踴躍奔走，比為我役而不辭，夫是以坐而收其功也。如使天下皆欲不為而得，則天子誰與共天下哉？今者治平之日久矣，天下之患，正在此也。臣故曰：破庸人之論，開功名之門，而後天下可為也。
今夫庸人之論有二，其上之人務為寬深不測之量，而下之士好言中庸之道。此二者，皆庸人相與議論，舉先賢之言，而獵取其近似者，以自解說其無能而已矣。
夫寬深不測之量，古人所以臨大事而不亂，有以鎮世俗之躁，蓋非以隔絕上下之情，養尊而自安也。譽之則勸，非之則沮，聞善則喜，見惡則怒，此三代聖人之所共也。而後之君子，必曰譽之不勸，非之不沮，聞善不喜，見惡不怒，斯以為不測之量，不已過乎！夫有勸有沮，有喜有怒，然後有間而可入；有間而可入，然後智者得為之謀，才者得為之用。後之君子，務為無間，夫天下誰能入之？
古之所謂中庸者，盡萬物之理而不過，故亦曰皇極。夫極，盡也。後之所謂中庸者，循循焉為眾人之所能為，斯以為中庸矣，此孔子、孟子之所謂鄉原也。一鄉皆稱原人焉，無所往而不為原人。同乎流俗，合乎汙世，曰：古之人何為踽踽涼涼，生斯世也，為斯世也，善斯可矣。謂其近於中庸而非，故曰「德之賊也。」孔子、孟子惡鄉原之賊夫德也，欲得狂者而見之。狂者又不可得見，欲得狷者而見之，曰：「狂者進取，狷者有所不為也。」今日之患，惟不取於狂者、狷者，皆取於鄉原，是以若此靡靡不立也。孔子，子思之所從受中庸者也；孟子，子思之所授以中庸者也。然皆欲得狂者、狷者而與之，然則淬勵天下而作其怠惰，莫如狂者、狷者之賢也。臣故曰：破庸人之論，開功名之門，而後天下可為也。
策略五
其次莫若深結天下之心。
臣聞天子者，以其一身寄之乎巍巍之上，以其一心運之乎茫茫之中，安而為太山，危而為累卵，其間不容毫厘。是故古之聖人，不恃其有可畏之資，而恃其有可愛之實；不恃其有不可拔之勢，而恃其有不忍叛之心。何則？其所居者，天下之至危也。天子恃公卿以有其天下。公卿大夫士以至於民，轉相屬也，以有其富貴。茍不得其心，而欲羈之以區區之名，控之以不足恃之勢者，其平居無事，猶有以相制。一旦有急，是皆行道之人，掉臂而去，尚安得而用之？
古之失天下者，皆非一日之故，其君臣之歡，去已久矣，適會其變，是以一散而不可復收。方其未也，天子甚尊，大夫士甚賤，奔走萬里，無敢後先，儼然南面以臨其臣，曰：天何言哉！百官俯首就位，斂足而退，兢兢惟恐有罪，群臣相率為茍安之計，賢者既無所施其才，而愚者亦有所容其不肖，舉天下之事，聽其自為而已。及乎事出於非常，變起於不測，視天下莫與同其患，雖欲分國以與人，而且不及矣。秦二世、唐德宗，蓋用此術以至於顛沛而不悟，豈不悲哉！
天下者，器也。天子者，有此器者也。器久不用，而置諸篋笥，則器與人不相習，是以
格而難操。良工者，使手習知其器，而器亦習知其手，手與器相信而不相疑，夫是故所為而成也。天下之患，非經營禍亂之足憂，而養安無事之可畏。何者？懼其一旦至於
格而難操也。昔之有天下者，日夜淬勵其百官，撫摩其人民，為之朝聘會同燕享，以交諸侯之歡。歲時月朔，致民讀法，飲酒蠟臘，以遂萬民之情。有大事，自庶人以上，皆得至於外朝以盡其詞。猶以為未也，而五載一巡守，朝諸侯於方嶽之下，親見其耆老賢士大夫，以周知天下之風俗。凡此者，非以為茍勞而已，將以馴致服習天下之心，使不至於
格而難操也。
及至後世，壞先王之法，安於逸樂，而惡聞其過。是以養尊而自高，務為深嚴，使天下拱手以貌相承，而心不服。其腐儒老生，又出而為之說曰：天子不可以妄有言也，史且書之，後世且以為譏。使其君臣相視而不相知，如此，則偶人而已矣。天下之心既已去，而倀倀焉抱其空器，不知英雄豪傑已議其後。
臣嘗觀西漢之初，高祖創業之際，事變之興，亦已繁矣，而高祖以項氏創殘之餘，與信、布之徒爭馳於中原。此六七公者，皆以絕人之姿，據有土地甲兵之眾，其勢足以為亂，然天下終以不搖，卒定於漢。傳十數世矣，而至於元、成、哀、平，四夷向風，兵革不試，而王莽一豎子乃舉而移之，不用寸兵尺鐵，而天下屏息，莫敢或爭，此其故何也？創業之君，出於布衣，其大臣將相，皆有握手之歡。凡在朝廷者，皆嘗試擠掇，以知其才之短長，彼其視天下如一身，茍有疾痛，其手足不期而自救。當此之時，雖有近憂，而無遠患。及其子孫，生於深宮之中，而狃於富貴之勢，尊卑闊絕，而上下之情疏；禮節繁多，而君臣之義薄。是故不為近憂，而常為遠患。及其一旦，固已不可救矣。
聖人知其然，是以去苛禮而務至誠，黜虛名而求實效，不愛高位重祿以致山林之士，而欲聞切直不隱之言者，凡皆以通上下之情也。昔我太祖、太宗既有天下，法令簡約，不為崖岸。當時大臣將相，皆得從容終日，歡如平生，下至士庶人，亦得以自效。故天下稱其言至今，非有文采緣飾，而開心見誠，有以入人之深者，此英主之奇術，禦天下之大權也。
方今治平之日久矣，臣愚以為宜日新盛德，以鼓動天下久安怠惰之氣，故陳其五事以備采擇。其一曰：將相之臣，天子所恃以為治者，宜日夜召論天下之大計，且以熟觀其為人。其二曰：太守刺史，天子所寄以遠方之民者，其罷歸，皆當問其所以為政，民情風俗之所安，亦以揣知其才之所堪。其三曰：左右扈從侍讀侍講之人，本以論說古今興衰之大要，非以應故事備數而已。經籍之外，茍有以訪之，無傷也。其四曰：吏民上書，茍小有可觀者，宜皆召問優慰，以養其敢言之氣。其五曰：天下之吏，自一命以上，雖其至賤，無以自通於朝廷，然人主之為，豈有所不可哉？察其善者，卒然召見之，使不知其所從來。如此，則遠方之賤吏，亦務自激發為善，不以位卑祿薄無由自通於上而不修飾。使天下習知天子樂善親賢恤民之心孜孜不倦如此，翕然皆有所感發，知愛於君而不可與為不善。亦將賢人眾多，而奸吏衰少，刑法之外，有以大慰天下之心焉耳。
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