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【民政策一】王道之至於民也，其亦深矣。賢人君子，自潔於上，而民不免為小人；朝廷之間，揖讓如禮，而民不免為盜賊，禮行於上，而淫僻邪放之心起於下而不能止。此猶未免為王道之未成也。
王道之本，始於民之自喜，而成於民之相愛。而王者之所以求之於民者，其粗始於力田，而其精極於孝悌廉恥之際。力田者，民之最勞，而孝悌廉恥者，匹夫匹婦之所不悅。強所最勞，而使之有自喜之心，勸所不悅，而使之有相愛之意。故夫王道之成，而及其至於民，其亦深矣。古者天下之災，水旱相仍，而上下不相保，此其禍起於民之不自喜於力田。天下之亂，盜賊放恣，兵革不息，而民不樂業，此其禍起於民之不相愛，而棄其孝悌廉恥之節。夫自喜，則雖有太勞而其事不遷；相愛，則雖有強狠之心，而顧其親戚之樂，以不忍自棄於不義。此二者，王道之大權也。方今天下之人，狃於工商之利，面不喜於農，惟其最愚下之人，自知其無能，然後安於田畝而不去。山林饑餓之民，皆有盜蹠趑趄之心，而閨門之內，父子交忿而不知反。朝廷之上，雖有賢人，而其教不逮於下。是故士大夫之間，莫不以為王道之遠而難成也。
然臣竊觀三代之遺文，至於《詩》，而以為王道之成，有所易而不難者。夫人之不喜乎此，是未得為此之味也。故聖人之為詩，道其耕耘播種之勢，而述其歲終倉廩豐實，婦子喜樂之際，以感動其意。故曰：「畟畟良耜，俶載南畝。播厥百穀，實函斯活。或來瞻女，載筐及筥。其饟伊黍，其笠伊糾。其鎛斯趙，以薅荼蓼。」當此時也，民既勞矣，故為之言其室家來饁而慰勞之者，以勉卒其業。而其終章曰：「荼蓼朽止，黍稷茂止，獲之挃挃，積之栗栗。其崇如墉，其比如櫛。以開百室，百室盈止。婦子寧止，殺時享牡。有捄其角，以似以續，續古之人。」當此之時，歲功既畢，民之勞者，得以與其婦子皆樂於此，休息閑暇，飲酒食肉，以自快於一歲。則夫勤者有以自忘其勤，盡力者有以輕用其力，而狼戾無親之人有所慕悅，而自改操。此非獨於詩云爾，導之使獲其利，而教之使其樂，亦如是云。且民之性固安於所樂，而悅於所利。此臣所以為王道之無難者也。
蓋臣聞之，誘民之勢，遠莫如近，而近莫如其所與競。今行於朝廷之中，而田野之民無遷善之心，此豈非其遠而難至者哉？明擇郡縣之吏，而謹法律之禁，刑者布市，而頑民不悛。夫鄉黨之民，其視郡縣之吏，自以為非其比肩之人，徒能畏其用法，而袒背受笞其前，不為之愧。此其勢可以及民之明罪，而不可以及其隱匿。此豈非其近而無所與競者邪？惟其裏巷親戚之間，幼之所與同戲，而壯之所與共事，此其所與競者也。臣愚以謂，古者郡縣有三老、嗇夫，今可使推擇民之孝悌、無過、力田不惰、為民之素所服者為之。無使治事，而使譏誚教誨其民之怠惰而無良者。而歲時伏臘，郡縣頗置禮焉以風天下，使慕悅其事，使民皆有愧恥勉強不服之心。今不從民之所與競而教之，而從其所素畏。夫其所素畏者，彼不自以為伍，而何敢求望其萬一。故教天下自所與競者始，而王道可以漸至於下矣。
【民政策二】三代之盛時，天下之人，自匹夫以上，莫不務自修潔，以求為君子。父子相愛，兄弟相悅，孝悌忠信之美，發於士大夫之間，而下至於田畝，朝夕從事，終身而不厭。至於戰國，王道衰息，秦人驅其民，而納之於耕耘戰鬥之中，天下翕然而從之。南畝之民而皆爭為干戈旗鼓之事，以首爭首，以力搏力，進則有死於戰，退則有死於將，其患無所不至。夫周秦之間，其相去不數十百年。周之小民皆有好善之心，而秦人獨喜於戰攻，雖其死亡而不肯以自存，此二者臣竊知其故也。
夫天下之人，不能盡知禮義之美，而亦不能奮不自顧以陷於死傷之地。其所以能至於此者，其上之人實使之然也。然而閭巷之民，劫而從之，則可以與之僥幸於一時之功，而不可以望其久遠。而周秦之風俗，皆累世而不變，此不可不察其術也。蓋周之制，使天下之士孝悌忠信，聞於鄉黨而達於國人者，皆得以登於有司。而秦之法，使其武健壯勇，能斬捕甲首者，得以自復其役，上者優之以爵祿，而下者皆得役屬其鄰裏。天下之人，知其利之所在，則皆爭為之，而尚安知其他？然周以之興，而秦以之亡，天下遂皆尤秦之不能，而不知秦之所以使天下者，亦無以異於周之所以使天下。何者？至便之勢所以奔走天下，萬世之所不易也。而特論其所以使之者，何如焉耳？
今者天下之患，實在於民昏而不知教。然臣以謂，其罪不在於民，而上之所以使之者，或未至也。且天子之所求於天下者，何也？天下之人，在家欲得其孝，而在國欲得其忠，兄弟欲其相與為愛，而朋友欲其相與為信，臨財欲其思廉，而患難欲其思義，此誠天子之所欲於天下者。古之聖人，所欲而遂求之，求之以勢而使之自至。是以天下爭為其所求，以求稱其意。今有人使人為之牧其牛羊，將責之以其牛羊之肥，則因其肥瘠，而制其利害。使夫牧者趨其所利而從之，則可以不勞而坐得其所欲。今求之以牛羊之肥瘠，而乃使之盡力於樵蘇之事，以其薪之多少而制其賞罰之輕重，則夫牧人將為牧邪？將為樵邪？為樵，則失牛羊之肥；而為牧，則無以得賞。故其人舉皆為樵，而無事於牧。吾之所欲者牧也，而反樵之為得，此無足怪也。今夫天下之人，所以求利於上者，果安在哉？士大夫為聲病剽略之文，而治苟且記問之學，曳裾束帶、俯仰周旋，而皆有意於天子爵祿。夫天子之所求於天下者，豈在是也！然天子所以求之者惟此，而人之所由以有得者，亦惟此。是以若此不可卻也。
嗟夫！欲求天下忠信孝悌之人，而求之於一日之試，天下尚誰知忠信孝悌之可喜，而一日之試之可恥而不為者？《詩》云：「無言不壽，無德不報。」臣以為欲得其所求，宜遂以其所欲而求之，開之以利而作其怠，則天下必有應者。今間歲而取天下之才，奇人善士，固宜有起而入於其中。然天下之人，不能深明天子之意，而以其所為求之者，止於其目之所見。是以盡力於科舉，而不知自反於仁義。臣欲復古者孝悌之科，使州縣得以與今之進士同舉而皆進，使天下之人，時獲孝悌忠信之利，而明知天子之所欲。如此則天下宜可漸化，以副上之所求。然臣非謂孝悌之科必多得天下之賢才，而要以使天下知上意之所在，而各趨於其利，則庶乎其不待教而忠信之俗可以漸復。此亦周秦之所以使人之術歟！
【民政策三】聖人將有以奪之，必有以予之，將有以正之，必有以柔之。納之於正，而無傷其心，去其邪僻，而無絕其不忍之意。有所矯拂天下，大變其俗，而天下不知其為，其變也。釋然而順，油然而化，無所齟齬，而天下遂至於大正矣。
蓋天下之民邪淫不法、紛亂而至於不可告語者，非今世而然也。夫古者三代之民，耕田而後食其粟，蠶繅而後衣其帛。欲享其利，而勤其力；欲獲其報，而厚其施；欲求其父子之親，則盡心於慈孝之道；欲求兄弟之和，則致力於長悌之節；欲求夫婦之相安、朋友之相信，亦莫不務其所以致之之術。故民各治其生，無望於僥幸之福，而力行於可信之事。凡其所以養生求福之道，如此其精也。至其不幸而死，其親戚子弟又為之死喪祭祀、歲時伏臘之制，所以報其先祖之恩而安恤孝子之意者，甚具而有法。籩豆簠簋、飲食酒醴之薦，大者於廟，而小者於寢，薦新時祭，春秋不闕。故民終三年之憂，而又有終身不絕之恩愛，慘然若其父祖之居於其前而享其報也。
至於後世則不然。民怠於自修，而其所以養生求福之道，皆歸於鬼神冥寞之間，不知先王喪紀祭祀之禮。而其所以追養其先祖之意，皆入於佛老虛誕之說。是以四夷之教，交於中國，縱橫放肆。其尊貴富盛擬於王者，而其徒黨遍於天下，其宮室棟宇、衣服飲食，常侈於天下之民。而中國之人、明哲禮義之士，亦未嘗以為怪。幸而其間有疑怪不信之心，則又安視而不能去。此其故何也？彼能執天下養生報死之權，而吾無以當之，是以若此不可制也。
蓋天下之君子嘗欲去之，而亦既去矣，去之不久而還復其故。其根之入於民者甚深，而其道悅於民者甚佞。世之君子，未有以解其所以入，而易其所以悅，是以終不能服天下之意。天下之民以為養生報死皆出於此，吾未有以易之，而遂絕其教。欲納之於正而傷其心，欲去其邪僻而絕其不忍之意，故民之從之也難。聞之曰：「川竭而穀虛，丘夷而淵實。作乎此者，必有以動乎彼也。」夫天下之民，非有所悅乎佛老之道，而悅乎養生報死之術。今能使之得其所以悅之之實，而去其所悅之之名，則天下何病而不從？
蓋先王之教民養生有方，而報死有禮。凡國之賞罰黜陟，各當其實，貧富貴賤，皆出於其人之所當然。力田而多收，畏法而無罪，行立而名聲發，德成而爵祿至。天下之人皆知其所以獲福之因，故無惑於鬼神。而其祭祀之禮，所以仁其祖宗而慰其子孫之意者，非有鹵莽不詳之意也。故孝子慈孫有所歸心，而無事於佛老。臣愚以為，嚴賞罰，敕官吏，明好惡，慎取予，不赦有罪，使佛老之福不得苟且而惑其生；因天下之爵秩，建宗廟，嚴祭祀，立屍祝，有以大塞人子之意，使佛老之報不得乘隙而制其死。蓋漢、唐之際，嘗有行此者矣，而佛老之說未去；嘗有去者矣，而賞罰不詳、祭祀不謹，是以其道牢固而不可去，既去而復反其舊。
今者國家幸而欲減損其徒，日朘月削將至於亡。然臣愚恐天下尚猶有不忍之心。天下有不忍之心，則其勢不可以久去。故臣欲奪之而有以予之，正之而有以柔之，使天下無憾於見奪，而日安其新。此聖人所以變天下之術歟！
【民政策四】管子治齊，始變周法，使兵民異處。制國為二十一鄉，工商之鄉六，而士鄉十五。制鄙以為五屬，立五大夫，使各治一屬之政。國中之士為兵，鄙野之民為農，農不知戰而士不知稼，各治其事而食其力。兵以衛農，農以資兵。發兵征行，暴露戰鬥，而農夫不知其勤；深耕疾耨，沾體塗足，而士卒不知其勞。當是之時，桓公南征伐楚、濟汝，逾方城，望汶山；北伐山戎，刜零支，斬孤竹；西攘白狄，逾大行，渡辟耳之溪。九合諸侯，築夷儀，城楚丘，徜徉四方。國無罷敝之民，而天下諸侯往來應接之不暇。及秦孝公欲並海內，商鞅為之倡謀，使秦人莫不執兵以事戰伐，而不得反顧而為農。陰誘六國之民，使專力以耕關中之田，而無戰攻守禦之役。二者更相為用，而天下卒以不抗。何者？我能累累出兵不息，而彼不能應；我能外戰而內不乏食，而彼必不戰而後食可足。此二者管仲、商鞅之深謀也。
自管仲死，其遺謀舊策，後世無復能用，而獨其分兵與民之法，遂至於今不廢。何者？其事誠有以便天下也。今夫使農夫竭力以辟天下之地，醵其所得以衣食天下之武士，而免其死亡戰鬥之患。此人之情，誰不可者？然當今天下之事，與管仲、商鞅之時則已大異矣。古者霸王在上，倉廩豐實，百姓富足，地利已盡，而民未乏困，當此之時，謂之人有餘。今天下之田，疾耕不能遍，而蓬蒿藜莠實盡其利，人不得以為食，禽獸之所蕃息，當是之時，謂之地有餘。古之聖人，人有餘，則務在於使人，是以天下之人雖其甚蕃，而舉無廢功。地有餘，則務在於辟地，是以天下之地，雖其甚寬，而舉無遺力。今也海內之田，病於有餘，而上之人務在於使人，不已過哉！
臣觀京師之兵，不下數十百萬，沿邊大郡，不下數萬人，天下郡縣千人為輩，而江淮漕運之卒，不可勝計，此亦已侈於使人矣。且夫人不足，而使人之制不為少減，是謂逆天而違人。昔齊桓之世，人力可謂有餘矣，而十五鄉之士不過三萬，車不過八百乘。何者？懼不能久也。方今天下之地，所當厚兵之處，不過京師與西邊、北邊之郡耳。昔太祖、太宗既平天下，四方遠國或數千里，以為遠人險詖，未可以盡知其情也，故使關中之士往而屯焉，以鎮服其亂心。及天下既安，四海一家，而因循久遠，遂莫之變。夫天下之兵，莫如各居其鄉，安其水土而習其險易，而特病其不知戰。故今世之患，患在不教鄉兵，而專任屯戍之士，為抗賊之備。且天下治平，非沿邊之郡，則山林匹夫之盜，及其未集而誅之，可以無事於大兵。苟其有大盜，則其為變，故亦非戍兵數百千人之所能制。若其要塞之地，不可無備之處，乃當厚其士兵以代之耳。
聞之古者良將之用兵，不求其多，而求其樂戰。今之為兵之人，夫豈皆樂乎為兵哉？或者饑饉困躓，不能以自存，而或者年少無賴，既入而不能以自脫。蓋其間常有思歸者矣。故臣欲罷其思歸之士，以減屯戍之兵，雖使去者大半，臣以為處者猶可以足於事也。蓋古者有餘則使之以寬，而不足則使之以約。苟必待其有餘，而後能辦天下之事，則無為貴智矣。
【民政策五】近代以來，天下之變備矣。世之君子隨其破敗而為之立法，補苴缺漏，疏剔棼穢，其為法亦已盡矣，而後世之弊常不為之少息。其法既立而旋亡，其民暫享其利而不能久。因循維持至於今世，承百王之弊，而獨受其責，其病最為繁多，而古人已行之遺策，又莫不盡廢而不舉，是以為國百有餘年而不至於治平者，由此之故也。
蓋天下之多虞，其始自井田之亡。田制一敗，而民事大壞，紛紛而不可止。其始也，兼並之民眾而貧民失職，貧者無立錐之地，而富者田連阡陌，以勢相役，收太半之稅。耕者窮餓，而不耕者得食。以為不便，故從而為之法曰：限民名田，貴者無過若干，而貧者足以自養。此董生之法也。天下之人，兼並而有餘，則思以為驕奢。驕奢之風行於天下，則富者至於破其資畜，而貧者恥於不若，以爭為盜而不知厭。民皆有為盜之心，則為之上者甚危而難安，故為之法曰：立制而明等，使多者不得過，而少者無所慕也，以平風俗。此賈生之法也。民之為性，豐年食之而無餘，饑年則轉死溝壑而莫之救。富商大賈乘其不足而貴賣之，以重其災，因其有餘而賤取之，以待其弊。予奪之柄歸於豪民，而上不知收，粒米狼戾而不為斂，藜藿不繼而不為發，故為之法曰：賤而官為糴之，以無傷農，貴而官為發之，以無傷民。小饑則發小熟之斂，中饑則發中熟之斂，大饑則發大熟之斂。此李悝之法也。古者三代之兵，出而為兵，入而為長。出兵臨敵，則國有資糧之儲；而兵罷役休，則無復養兵之費。及至後世，海內多故，而征伐不息，以為害農，故特為設兵以辦天下之武事。其始若不傷農者，而要其終衣食之奉，農亦必受其困，故為之法曰：不戰，則耕以自養，而耕之閑暇，則習為擊刺，以待寇至。此趙充國之法也。
蓋古之遺制，其不可施於今者甚多。而臣不敢復以為說，而此四者皆天下之所共知而不行者也。未知之而不行，此其故何歟？臣聞事固有可以無術而行者，有時異事變，無術而不可行者。均民以名田，齊眾以立制，是無術而可以直行者也。平糴以救災，屯田以寬農，是無術而不可行者也。古者賢君在上，用度足而財不竭，捐其有餘，以備民之所不足，而不害於歲計。今者，歲入不足以為出，國之經費猶有所不給，而何暇及於未然之備？古者將嚴而兵易使，其兵安於劬勞，故雖使為農而不敢辭。今者天下之兵，使之執勞者，皆不知戰，而可與戰者，皆驕而不可使，衣食豐溢，而筋力疲憊，且其平居自處甚倨，而安肯為農夫之事？故屯田平糴之利，舉世以為不可復者，由此之故也。曷亦思其術矣？
臣嘗聞之：賈人之治產也，將欲有為而無以為資者，不以其所以謀朝夕之利者為之也。蓋取諸其不急之處而日蓄之，徐徐而為之，故其業不傷而事成。夫天子之道，食租衣稅，其餘之取於民者，亦非其正矣。茶鹽酒鐵之類，此近世之所設耳。夫古之時，未嘗有此四物者之用也，而其為國亦無所乏絕。臣愚以為可於其中擇取其一焉，而置之用度之外，歲以為平糴之資，且其既已置之用度之餘，則不復有所顧惜，而發之也輕。發之也輕，而後民獲其利，其與今之所謂常平者，亦已大異矣。抑嘗聞之，人之牧馬者，不可使之畜豚彘。馬彘之相去未能幾也，而猶且不可使。今世之兵，以兵募之，而欲強之以為農，此其不從，固無足怪者。今欲以兵屯田，蓋亦告之以將屯田而募焉。人固有無田以為農而願耕者，從其願而使之，則雖勞而無怨。苟屯田之兵既多而可用，則夫不耕而食者，可因其死亡而勿復補，以待其自衰矣。
嗟夫！古之人其制天下之患，其亦已略盡矣，而其守法者，常至於怠惰而不舉。是以世之弊常若近起於今者，而不求古之遺法而依之以為治，可不大悲矣哉！
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