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欽定四庫全書
大學衍義補卷十八
明 丘濬 撰
治國平天下之要
固邦本
擇民之長
周禮大司徒施教法于邦國
〈外而邦國〉都鄙
〈内而都鄙〉使之各以教其所治民令五家為比使之相保五比為閭使之相受四閭為族使之相塟五族為黨使之相救五黨為州使之相賙五州為鄉使之相賓
臣按此成周六鄉之法也合五家為比比有長合五比二十五家為閭閭有胥合四閭一百家為族族有師合五族為一黨黨五百家黨則有正合五黨為一州州二千五百家州則有長萬二千五百家為鄉合五州而為之也鄉則有師有老有大夫焉鄭𤣥曰百里内為六鄉其外為六遂鄉猶今畿内之地遂猶今外郡也王畿之内立為六鄉而統之大司徒亦猶今畿内郡縣直𨽻六部云
遂人掌邦之野以土地之圖經田野
〈謂經界其田野〉造縣鄙形體之法五家為鄰五鄰為里四里為酇五酇為鄙五鄙為縣五縣為遂皆有地域溝
〈以通水為限〉樹
〈以植木為固〉之臣按此成周六遂之法也五家為鄰鄰有長
〈猶鄉之比〉二十五家為里里有宰
〈猶鄉之閭〉一百家為酇酇有長
〈猶鄉之族〉五百家為鄙鄙有師
〈猶鄉之黨〉二千五百家為縣縣有正又有師焉
〈猶鄉之州〉萬二千五百家為遂遂則有人有長又有大夫焉周制内有六鄉外有六遂鄉之所置比長閭胥族師黨正遂之所置鄰長里宰酇長鄙師是即漢之亭長三老嗇夫唐之里正坊正宋之保長耆長之任也我朝稽古定制於天下州縣每百一十户為一里十户為甲每甲有長在城謂之坊長或謂之廂長在外謂之里長或謂之社長保長十年而一役之役周而更造其籍事力有消長則逓升降之又於每里推一年老有德者為老人凡民間有户婚田土鬭毆爭競一切小事付之聽決又製為木鐸使貧而老者振之以警衆其詞曰孝順父母尊敬長上和睦鄰里教訓子孫各安生理毋作非為其在赤縣也月朔京尹引赴御前聽宣諭其制視古為詳周而盡親而比事體歸一氣類聯絡而我聖祖又製為教民㮄文昭示天下使之人人儆省世世遵守一編之中良法美意蓋與周官所載鄰比里閭族黨宰長胥師所涖之職殆相符合噫九重之髙而慮周閭閻之下萬㡬之繁而思及田里之微而又委曲詳悉如此其為天下萬世計也深且逺矣唐柳宗元有言有里胥而後有縣大夫有縣大夫而後有諸侯有諸侯而後有方伯連帥有方伯連帥而後有天子然則天子之與里胥其貴賤雖懸絶而其任長人之責則一也夫人生不能無欲有欲不能無爭其爭也未嘗不起於細微於其萌芽而遏絶之於其㫄近而禁止之則易為力而不至於損傷且耳聞不若目見之眞意度不若心孚之切文移不若口諭之易此古人識治體者所以必重親民之任而與民最親者里胥也漢人於鄉亭之任三老之設俾其勸導鄉里助成風俗得與縣令丞尉以事相教復勿繇戍嘗以嵗十月賜以酒肉或賜爵級及帛任之既專優之又厚是以當世之士夫皆樂為之如張敞朱慱鮑宣仇香之徒方其微時亦嘗為其鄉之亭長嗇夫不以為浼也臣願明敕有司愼重其選申明祖宗㮄示之意必欲一一見之施行屬民而讀法必其如周之族師索
而祭祀必其如周之黨正如閭胥之辨其施舍如里宰之行其秩叙如酇長之趨其耕耨稽其女工如閭師之任農耕事任圃樹事又如鄰長之相糾相受相糾使之有所警而不為惡相受使之有所勸而必為善夫如是將見禮教興行恩澤下究田里無愁嘆之聲風移俗易比屋可封矣則雖四方嘉靖之休萬國咸寧之化其基本端在于此也伏惟聖明加之意焉
〈以上里胥〉
秦滅諸侯以其地為郡置守丞尉各一人
臣按此郡置守之始古者土分為三公侯百里伯七十里子男五十里天子之邦國都鄙有六鄉六遂諸侯之國大國三鄉三遂次國二鄉二遂小國一鄉一遂所謂鄉遂視後世之州郡所謂鄉遂大夫視後世之牧守也
漢武帝時董仲舒曰郡守縣令民之師帥所使承流而宣化也故師帥不賢則主德不宣恩澤不流今吏既亾教訓於下或不承用主上之法暴虐百姓與姦為市貧窮孤弱寃苦失職甚不稱陛下之意是以隂陽錯繆氛氣充塞羣生寡遂黎民未濟也
臣按仲舒謂郡守縣令民之師帥謂之師所以教民也謂之帥所以率民也教民使之知禮義率民使之趨事功是則守令兼治教之責非但使之治簿書督財賦理詞訟而已也後世人主專責守令以吏治而於教化之事略不計焉失古人命官之意矣漢世去古未逺儒者論治猶有所本後世則視教化為虚文矣
宣帝拜刺史守相輒親見問觀其所由退而考察所行以質其言有名實不相應必知其所以然嘗稱曰庶民所以安其田里而亡歎息愁恨之心者政平訟理也與我共此者其惟良二千石乎以為太守吏民之本也數變易則下不安民知其將久不可欺㒺迺服從其教化故二千石有治理效輒以璽書勉厲增秩賜金或爵至關内侯公卿闕則選諸所表以次用之是故漢世良吏於是為盛
臣按史稱宣帝厲精為治綜核名實信賞必罰此其厲精之實也夫上有責實之政則下有實用之效觀宣帝每拜守相必親見問及其退也又加考察焉考察既得其實而後用之其用也又能久於其任使吏得以究其所施民得以安其所教賢者得以成其功不肖者難以匿其罪及其治效既著或勉以璽書或增其爵秩選其所表者以次入為公卿上之責實如此則為守令者安敢不以實應之哉後世人主選任守令一切付之銓曹銓曹一切付之資格上之人略不有所甄别及其黜陟之際惟徇虚名不責實效往往賢否混殽眞贗相半非無賞罰之典而不足以示勸懲此郡邑所以少循良之政而閭里所以多愁歎之聲也歟
宣帝詔曰蓋聞有功不賞有罪不誅雖唐虞猶不能以化天下今膠東相王成勞來不倦流民自占八萬餘口治有異等之效其賜成爵闗内侯
臣按此詔可見宣帝信賞必罰之政然史又謂或對帝言成偽增户口以䝉顯賞是後吏多為虛名由是觀之則帝之所以綜核名實者未必皆實也則凡其所謂親問考察名實不相應而知其所以然者豈盡然哉是故人君為治惟誠之為貴不察察以求立名不訢訢以求快意則不為小人所窺伺而墮其術中矣
又詔曰潁川太守霸
〈黃霸〉宣布詔令百姓鄉
〈向同〉化孝子弟弟貞婦順孫日以衆多田者讓畔道不拾遺養視鰥寡贍助貧窮獄或八年無重罪囚吏民鄉于教化興于行誼可謂賢人君子矣其賜爵闗内侯黃金百斤後徵為太子太傅遷御史大夫
又詔曰大司農邑
〈朱邑〉廉潔守節退食自公亡
〈無同〉疆外之交束修之餽可謂淑人君子遭離凶災朕甚閔之其賜邑子黃金百斤以奉其祭祀
臣按宣帝之於良吏不獨生而褒升之及其没也猶賜金以奉其祭祀焉則夫當世之為守宰者安得不思所以感發而思奮哉夫人臣之為善恒苦於上下之隔絶而無由以上聞也上之人既聞之播於詔書致其褒嘉一則曰賢人君子一則曰淑人君子為人臣而得於上之稱讚如此生有餘榮死為不朽自非下愚不移者孰肯甘小人之歸哉
先是哀平間卓茂為密令視民如子舉善而教吏民親愛不忍欺之數年教化大行道不拾遺後以病免歸光武即位先訪求茂詔曰夫名冠天下當受天下重賞今以茂為太傅封褒德侯
司馬光曰光武即位之初羣雄競逐四海鼎沸彼摧堅陷敵之人權略詭辯之士方見重於世而獨能旌循良之吏寘諸羣公之首宜其光復舊物享祚久長蓋由知所先務而得其本原故也
明帝詔司𨽻刺史嵗考長吏殿最以聞嘗謂羣臣曰郎官上應列宿出宰百里茍非其人則民受其殃是以難之故吏稱其官民安其業
臣按國家設守令將使之奉宣德意以為民造福也顧乃殃其民又何用彼為哉明帝生深宫之中居九重之上而念及民之受殃則當是時受其民而為之牧者孰敢殃之哉雖然天下之所以為吾民殃者不但一守令也守令中固欲有福吾民者而又有殃之者雜於其間則民亦無由以享其福矣吁奉天子命而居吏民之上者尚因明帝之言而思所以推類以求之哉
章帝詔曰俗吏矯飾外貌似是而非朕甚厭之甚苦之安靜之吏悃愊無華日計不足月計有餘如襄城令劉方吏民同聲謂之不煩雖未有他異斯亦殆近之矣夫以苛為察以刻為明以輕為德以重為威四者或興則下有怨心吾詔書數下冠蓋接道而吏不加理人或失職其咎安在勉思舊令稱朕意焉
臣按章帝此詔切中古今俗吏之弊所謂安靜之吏悃愊無華日計不足月計有餘斯人也豈宣帝詔所謂淑人君子者歟是人非獨不易得且不易識也後世而有斯人安知其不以罷軟不勝任目之哉老子曰其政悶悶其民醇醇又曰治國如烹小鮮擾之則亂章帝蓋有見於此矣
順帝時左雄上疏曰寧民之道必在用賢用賢之道必存考黜吏數變則下不安業久於其事則民服教化臣愚所謂守相長吏有顯效者可就增秩勿移徙非父母喪不得去官吏職滿嵗乃得辟舉
王安石曰在位者數徙則不得久於其官故上不能狃習而知其事下不肯服馴而安其教賢者則其功不可以及其成不肖者則其罪不可以至於著若夫迎新將故之勞緣絶簿書之弊固其害之小者不足悉數也設官固皆當久於其任而至於所部者逺所任者重則尤宜久於其官而後可以責其有為臣按九載黜陟之典始於唐虞後世任人惟西漢為最久黃霸在潁川至於八年然未有一定之制惟我聖祖稽古定制始復有虞之典内外官三年一考六年再考中有平常不稱職者皆許其復任以冀其後效至於九年通考然後課其三考之功過以相乗除因以黜陟焉其於外官也中有善政著聞而為吏民所告保者及部使者以聞即行旌異之典其秩滿者則又增秩加官仍其舊任是以官安其職民安其生仕者無奔走道路之勞居者無送舊迎新之費百年以來率循是道近自選法淹滯以來乃行一切茍且之政數有變更甚非祖宗立法任人之初意况繼任之人與所退者無大相逺乎
北齊制郡為上中下三等每等又有上中下之差自上上郡至下下郡凡九等而縣之制亦如之
隋如北齊之制楊尚希上表曰今或地無百里而數縣並置或户不滿千而二郡分領僚衆費多租調嵗減宜存要去閒併小為大則國家不虧粟帛選舉易得賢良矣隋主從之
唐制近畿之州為四輔其餘為六雄十望十緊及上中下之差縣有赤縣畿縣望縣緊縣上縣中縣下縣七等之差
宋朝應天下諸縣除赤縣畿縣外四千户為望縣三千户以上為緊縣二千户以上為上縣千户以上為中縣不滿千户為中下五百户以下為下
臣按北齊制郡為九等唐宋制縣為七等定其等差所以别疆域之廣狹人民之多寡均科差之輕重也因其所轄之廣狹所統之衆寡所涖之繁簡量其所容度其所有而計其所出如是則無偏重之弊不均之患是亦人君平治天下之大端也我朝得國之初郡縣多循勝國之舊名稱間有不同疆域則初不異也方是時干戈甫定流徙未復人民無定數今則承平日久版籍既定生齒日繁然而郡縣猶因其舊大小懸絶多寡絶倫固有一府統數十州縣者其最小者乃至僅有二三縣焉固有一縣𨽻七八百里者其最小者乃至不滿一里焉設官雖有全減之殊品級則無大小之異仰惟祖宗官制一定固不敢輕有改革若夫斟酌唐宋之制以定府縣之等似若可行臣愚請分府為上中下三等州縣之等亦如之上縣以編民百里為率中縣五十里以上下縣四十里以下其縣之過百里者或陞以為州或析以為一二縣縣之人民少者割附近里分益之州之人民少者或降而為縣或益之以近民而府亦然如此則官吏之所涖者有繁簡以此次其殿最土地之所出者有厚薄以此科其財賦人民之所聚者有衆寡以此定其徭役將見疆域整齊事力均壹差賦公平太平之基端在此矣或謂祖宗成憲行之百年一旦改革之孰任其咎哉曰浙之嘉興府止三縣宣德間則析為七矣景泰初元浙冦作而分温處閩冦作而分建劔廣冦作而分南海與其析之於殘破之餘孰若置之於全盛之日哉矧今逺方縣道有地方四五百里跨三四縣間者人民去縣治既逺往往負固武斷椎埋遇有句攝公行旅拒官府恐致生變因循姑息前日之閩浙近日之荆襄可鑒也已
唐太宗曰為朕養民者惟在都督刺史
〈唐改太守為刺史〉朕嘗疏其名於屏風坐卧觀之得其在官善惡之跡皆注於名下以備黜陟縣令尤為親民不可不擇
𤣥宗引見京畿縣令戒以惠養黎民之意又詔新除縣令試理人䇿惟韋濟詞理第一擢為醴泉令中有不第者吏部侍郎坐左遷
𤣥宗又自選諸司長官有聲望者十一人為諸州刺史命宰相百官餞於洛濱供張甚盛自為詩親書贈之臣按唐之賢君太宗𤣥宗為盛一代致治之盛首稱貞觀開元夷考其所以致此者良由於留意守令親民之官故也史謂叶氣嘉生薰為太平垂祀三百與漢相埓致之之術非循吏謂何信矣哉
唐𤣥宗制選京官有才識者除都督刺史都督刺史有政迹者除京官使出入常均永為定式
又詔三省侍郎闕擇嘗任刺史者郎官闕擇嘗任縣令者
張九齡曰古者刺史入為三公郎官出宰百里今朝廷士入而不出其於私計甚自得也京師衣冠所聚聲名所出從容附㑹不勤而成是大利在於内而不在於外也宜遂科定其資凡不歴都督刺史雖有髙第不得任侍郎列
不歴縣令雖有善政不得任臺郎給舍都督守令雖逺者使無十年任外如不為此而救其失恐天下猶未治也
臣按天生烝民不能自治而付之君君統萬民不能獨理而付之臣是則天之立君君之任臣無非以為民而已故凡朝廷之上三公九鄉百司庶尹何者而非為民設哉不但置州縣設守令以為民也自古聖帝明王知天為民立己以為君莫不以重民為先務重乎民必重治民之官而於其所親近者尤重焉守令是已古人有言輕郡守縣令是輕民也民輕則天下國家輕矣自昔論治體者往往欲均内外之任使無偏重偏輕之患臣愚以為在内之官涖事者也在外之官涖民者也涖事者固助其君以治民又孰若涖民者親代其君以施政於民者尤為切要哉君以民為天臣愚以為事輕於民涖民者比之涖事者尤為重也尤當優之以禮秩加之以恩典豈特均之云乎
宣宗時于延陵為建州刺史入辭宣宗曰建州去京師㡬何對曰八千里宣宗曰卿到彼為政善惡朕皆知之勿謂其逺此階前則萬里也
蘇洵曰天下之勢近之可憂未若逺之可憂之深也近之官吏賢耶民譽之歌之不賢耶譏之𧩂之譽歌譏𧩂者衆則必𫝊𫝊則必達於朝廷是官吏之賢否易知也一夫不獲其所訴之刺史刺史不問則裹糧走京師緩不過旬月撾鼔呌號而有司不得不省矣是民有寃易訴也吏之賢否易知而民之寃易訴亂何從始耶逺方之民雖使盜跖為之郡守檮杌饕餮為之縣令郡縣之民羣嘲而聚罵者雖百千為輩朝廷不知也白日執人於市誣以殺人雖其兄弟妻子亦不過訴之刺史不幸刺史又抑之則死且無告矣彼見郡縣守令據案執筆吏卒㫄列箠械滿前駭然而喪膽矣則其謂京師天子所居者當復何如而又行數千里費且百萬富者尚或難之而貧者又何能乎故其民常多怨而易動故曰近而可憂未若逺之可憂之深也
臣按王者於天下勢雖有逺近内外之殊然皆在吾一視同仁之中豈因其内外逺近而為之輕重哉宣宗謂此階前即萬里也然則萬里之外即此階前從可知已蘇洵之言切中逺方官吏害民之弊人君居九重之上誠於選任守宰之際必愼重其人而不輕授又於陛辭之時親加戒勉視萬里之逺如階庭之間凡有施為必加寛䘏其守宰有克舉其職者輒不次擢用之視諸内地之吏反加優焉夫然則人人樂仕其地而逺方之民皆有賈父來晚之謠而無尹來殺我之怨矣
宋神宗謂文彦博等選任知州未得善法曰朕每思祖宗百戰得天下今以一州生靈付庸人常痛心疾首臣按宋之得天下不盡出於戰也而為其子孫者尚且痛心疾首不忍以其祖宗之生靈付之庸下之人矧我祖宗之天下眞得之百戰之餘烏可不擇其人而輕付之哉臣誦神宗此言不勝悚懼伏惟聖明留神致思
〈以上守令〉
周書王啟監厥亂為民曰無胥戕無胥虐至于敬寡至于屬婦合由以容王其效邦君越御事厥命曷以引養引恬自古王若茲監㒺攸辟
蔡沈曰監三監之監康叔亦受畿内之民當時亦謂之監故武王以先王啟監意而告之也言王者所以開置監國者其治本為民而已其命監之辭蓋曰無相與戕殺其民無相與虐害其民人之寡弱者則哀敬之使不失其所婦之窮獨者則聯屬之使有所歸保合其民率由是而容蓄之也且王所以責效邦君御事者其命何以哉亦惟欲其引掖斯民於生養安全之地而已自古王者之命監若此汝今為監其無所用乎刑辟以戕虐人可也
陳大猷曰周禮建牧立監以維邦國自黄帝已立左右監以監視萬國乃諸侯之長也
臣按三代以前立監以監邦國蓋於諸侯中擇其傑出者立為之長以維持之自秦罷侯置守尉監則是於守尉之外别立官以監視之焉制雖不同其治同於為民無相戕殺無相虐害哀敬之聯屬之保合其民由是以容蓄之而引掖之於生養安全之地而已
漢初遣御史監三輔郡察詞訟其後復置監察御史文帝又遣丞相史出刺并督察御史武帝始置部刺史以六條察郡國成帝更為州牧未㡬復為刺史
唐分天下為十道置巡察使尋改按察使後又改採訪處置使又改曰觀察使其有戎旅之地即置節度使宋初置轉運使後又置提
刑獄凡有四司曰帥曰漕
〈即轉運使〉曰憲
〈即提刑〉曰倉各自建臺毎司各有長官掾佐臣按黄帝四監唐虞四岳十二牧三代方伯連帥是皆後世監司之任但是時封建之制行所監者乃諸侯之國秦漢以來始立郡縣置守令地分而官衆所以監之者尤不可無一定之制漢以來雖設刺史州牧觀察節度轉運提刑等職然官無常制治無定署其流之弊乃至任分而不一權重而不掉雖有監察之名而無刺舉之實遂至吏無所懲而民不受惠也亦有之矣國初循勝國之制設行中書省既而罷之分天下為十三布政司司設布政參政參議各二員皆分左右以總一方承流宣化之任又設都指揮使司以掌軍政按察司以司憲度參峙並立謂之三司治署既有一定之所官聯復有一定之制德刑兼舉文武並用體制相維闗絡相通自罷侯置守之後治外之制未有如此之詳且善者也又於毎年遣御史一員以巡按其地臨邊則專命大臣以鎭壓有事則分遣大臣以巡撫是以百年以來官無曠職民無宿寃而禍亂不作用此道也仰惟祖宗治外之制盡善盡美誠可謂超越百代者矣然所以振起而維持之者則又在乎聖子神孫焉昔人謂天下之本在於郡縣郡縣之責付之監司而其大綱總要則又專在朝廷誠能委任大臣俾之推擇監司豫於未用之先廣為詢訪遇有員闕隨才選任或舉諸班行或拔自州郡或以職任逓選或以異等超擢又於既用之後責以實效果有異能即加旌異顯有實蹟不次明揚而不肖庸懦貪鄙之徒不顧其一家之哭如此則十三道之藩臬數十員之正佐皆得其人而郡縣無不良之吏田里無不安之民矣致治之要端在乎此伏惟仁聖加之意焉天下生民不勝大幸
宋神宗謂文彦博等曰諸道帥臣轉運使職任至重一道慘舒係焉宜謹擇其人久於其任漢宣循名責實須用此道彦博對曰為治之要無以易此
〈以上監司〉
臣按神宗謂諸道使臣職任至重一道慘舒係焉臣嘗因是而推之一道之慘舒係於使臣則一郡之慘舒係於守佐一縣之慘舒係於令丞一鄉之慘舒係於里胥可知已合鄉而為縣合縣而為郡合郡而為道合諸道而一之則為天下天下之大由諸道之積也道由郡積郡由縣積而縣又由一鄉之積也天下之大譬則人之一身焉一身之中外有四肢百體内有五臟六腑其氣息之相通血脈之周流無一時之可息無一處之可滯一時或息一處或滯則疾病生而瘡痏成矣病之所以致死者不必出自臟腑之中肢體之上一瘍生於指爪之間僅如黍米亦或可以致命知命君子不可以不之謹也是故善治天下者恒以其身視天下無尺寸之膚不愛則無尺寸之膚不養身一處乎宫庭氊廈之上而心常存乎郡縣閭里之中端居髙拱之時瞑目注想之際海宇之大百萬之衆係乎吾之一身一人之身不出户庭之外何以周知而徧及之哉政賴内外之羣臣内焉者為吾舉綱而挈領外焉者為吾承流而宣化焉耳朝著之間百官之衆可以目擊而聲呼也若夫四方八表之逺吾目不及見也吾耳不及聞也吾身不能親行而躬閲之也所以代吾施政教以安之者有監司焉監司之下有郡守也郡守之下有縣令也縣令之下有里胥也地域有廣狹人民有衆寡政事有繁簡職任有崇卑其為長民之任而為吾教養斯民有功於我者則一而已孟子有言得乎丘民而為天子天子之所以得乎丘民者政賴乎此四等人耳人主欲安其大寳之位以凝上天之命固祖宗之業全其身於安榮之地以為子孫千萬年之計者烏可不以安民為先務而欲安民者烏可不擇長民之人哉
以上論擇民之長
大學衍義補卷十八
<子部,儒家類,大學衍義補>