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王若曰王者之政。必以田制爲重。田制不正而能善其治者未之有也。三代井田之制尙矣。後之論井田者。或云可行。或云不可行。何者爲是。而其所論著者可詳言歟。自董仲舒師丹以來創爲限田之議。而王莽行之。卒爲民禍何歟。及魏齊之間。始擧均田之法。至唐而爲口分世業之制。三代以後最稱其得古意。而傳之數世。不免爲兩稅者何歟。宋之煕寧制作紛紜。古人惟以方田爲善。是果可行而無疑歟。吾東方僻在海隅。山澤居半。議者皆云桑井之法。終不能行。是果然歟。箕子之治朝鮮。殷田遺法。秖行於平壤。而不能遍施於一國者何歟。高麗之世。田制有定。史稱其善。而及其弊也。蕩然莫救。其初立法之詳。後來致弊之由。皆可歷言之歟。惟我祖宗留心田政。作爲一代之制。收稅有九等之異。饒瘠有正續之分。其法可謂盡矣。至於大均田産追法古昔者。有所未遑。而名臣碩輔之欲變通弊法者。終無一言及此者。時世異宜而然歟。予以寡德。叨守丕基。其於經界之政。務遵祖宗之規。而行之旣久。弊隨而生。屢經兵燹。版籍蕩失。以致貧富不均。賦斂無法。下有轉死之患。國無儲蓄之資。旣慮生理之窮。宜謀變通之道。而若拘泥古法則不免拂人情而難行。補塞目前則亦難濟極弊而有爲。救此之術。豈無活法可言者乎。何以則裁量濶狹。酌古宜今。制産而貧富俱便。成賦而公私交濟。可以行之永久歟。子大夫必有慨然於此。欲革其弊者。其各悉著于篇。予將親覽焉。
臣對。昔周世宗留心農事。甞夜讀書。見元稹均田圖。慨然曰此致治之本也。王者之政自此始。乃詔頒其圖法。使吏民先習知之。期以一年。大均天下之田。臣讀史至此。未甞不深歎而竊美之曰。五代之君。惟事剝割奉其欲。未有以民事爲意者。而世宗乃於機務之隙。尋討遺籍。力欲追復古道。以行王政。雖天奪之齡。以嗇其施。而其有爲之志。隱然可見。此其所以爲衰季之令主也歟。今我主上殿下。以聦明冠古之資。承艱大無疆之基。緬念經界之弛紊。深軫公私之困絀。大庭淸問之日。惟以田制之弊。諄諄於臣等。欲聞通變之策。以垂恒久之圖。豈非殿下於緝煕紬繹之暇。有得於古典。而將施於當世。謂臣等久服農畒。亦欲使習而知之歟。臣之所歎美於異代之君者。乃今身幸遇之。臣實欽奉竦躍。庶幾無死之前。身被目覩於聖制之行矣。雖臣之才識短狹。文辭荒蔓。未足以復聖問之萬一。而若其平日所參究於蠧編。所櫽栝於胸中者。則或有之矣。臣請叩竭微蘊。悉辭以對。至於言語之或犯觸忤。文字之有違程式。臣固不敢避也。惟殿下留神裁幸焉。臣伏讀聖策曰王者之政至皆可歷言之歟。臣竊惟王道所重。要在養民。仁政所行。必自制産。故古之王者。裁創規制。分區畫界。則疆理以正。域人奠賦則力業以均。閱地授丁。故丁無曠地。計夫授畒。故畒無剩夫。二者適足。多寡不偏。事存定制。人有恒業。貧無涸竭之憂。富絶淫侈之患。稅斂以平。家國用裕。信乎王政之以田制爲重也。後世則不然。制度弛廢。疆界隳壞。聽民自爲。恣力相呑。兼幷之家偏於受利。貧弱之徒居然失業。幸民雖多而餒莩益衆。常賦不中而蓄積日匱。隄防一失。上下交病。流弊之極。有如是矣。嗚呼。三代之法雖已湮沒。先王之意固可師效。苟能稍遵往矩。酌立中制。使存條限。漸就程度。則豈不足以安富恤貧濟私裕公而爲永遠之規哉。雖然先儒有言曰古制不復者。以人主自爲兼幷。而無以使民興於廉也。後之明主欲革久弊而行善制者。其亦知所本哉。臣請以聖問所及及傳記所載者。條列而陳之。粤自夏商。至于成周。井地之法備矣。哲后所創。百王是程。其經畫品節之宜。裁成輔相之密。尙乎無以議爲。周之衰也。典章寢壞。至於商鞅。逞私智而毁聖法。自是以後。井田之廢。盖千有餘年矣。好古識治之士。沈吟嚮想於簡編之上。愾然以爲必可復者有之。而世俗之論。貪因循而畏改作。輒訾其不能行。嗚呼。天地之生久矣。區域無改。聖王之治遠矣。方策俱存。擧而行之。存乎其人。則必復者之是顧。何待於辨而知也。若其所論著者則程張諸儒之書可攷矣。下此則陸贄所謂損有餘而優不足。林勳所謂修本政而倣古制。蘇洵父子田制均戶貸公田等說。今皆見在。亦不待臣更僕而可得其詳也。西漢之興。去古未遠。而踵弊一時。遺憾百代。至武帝時。董仲舒以王佐之才。有致君之志。而井地遺法。謂難驟行。始以限田爲言。其後師丹又建議於孝哀矣。王莽簒漢而遂行之。天下之地。悉名王田。買賣有禁。夫井有限而政令躁擾。制度不定。吏緣爲奸。民受其禍。舊患未除。新沴彌增。則聖王治法。固非莽賊可復也。北魏孝文用李安世之言。始均民田。有計口授畒之法。桑田世業之規。則口分永業所以本也。齊主湛勑民受田。輸租與調。則租調所以名也。至唐而增損參取。法始大備。田非井也。而有井田之實。賦非徹也。而得徹賦之意。三代以下盖所罕見。使其子孫循而勿失則亦足爲維持一世之具。而天寶失御。胡羯亂華。籍隳逃移。賦壞轉餉。逮于建中。彌成疵瘼。此乃時之弊也。豈法之咎也。而其時議事之臣如楊炎者。曾不原疾投藥。本時革弊。而輕變百年之經制。遂從兩稅之苟簡。繚絲致棼。捄跛成痿。是由變亂有悔。非以典章難守也。宋神宗喜大好名。勇於變革。制作迭興。動引周禮。而方田均稅之法行焉。計步成方而立畔限。別土辨色而定肥瘠。稅分五等。表植四隅。其攤均檢防。自謂備矣。而田以方名而猶襲割賣分析之習。稅以均稱而徒事奇零展溢之禁。捨本救末。好革寡要。則此與不變何異哉。適致擾之耳。若果可行無疑。則豈元祐之始。旋見廢罷歟。古人之或稱其善者。恐不足以爲折衷之論也。嗚呼。風有四方之殊。俗有千里之異。則華夏之區。旣往之跡。臚列而不已者。無乃近於甫田思遠者乎。臣試言東方之事。我東阻海爲國。壤地旣偏。而山林陵麓。間峙錯列。川澤澗谷。又經緯之。旣無夷原曠陸可以寘丘井而列溝澮者。若欲盡行區畫。均齊方平。則勢有所不行。故議者果以桑井爲不可復矣。雖然張載甞言經界隨山隨野。皆不害於畫之。而周禮亦有兩山涂川之語。則古之人又安能盡得無山之壤無澤之野。而悉行界畫哉。亦施之有法耳。果曰不可則箕子盖甞行之於平壤矣。今其遺蹟猶可辨認。則安知其時不盡施於一國。而秖以年代變遷。典籍淪沒。有不可攷者耳。高麗太祖旣創大業。首以田制爲重。其授田有兵民百官之分。還田有老死有罪之別。法制一定。臣民安業。其比之唐之均田。殆庶近焉。洎乎光宗景宗。或立賦稅之規。或設田柴之科。成顯以來經界愈詳。則史氏之稱。不亦宜乎。此則當初立法之詳也。自中葉以降。外奉強鄰。內畜權奸。餽遺國贐之繁而常賦不充。占奪徵斂之酷而下戶寢困。以至彜制蕩然。卒莫救革。此則後來致弊之由也。嗚呼天下之事。不患於無成。而每患於易壞。盖作者未始不欲其久存。而繼者常至於怠廢。苟使繼之者皆如始作者之心。則民到于今受其賜矣。故三代以來數千年。經累聖而成之者。一商鞅毁之而遂廢。魏齊以後三四代閱數君而均之者。一楊炎壞之而不復。則勝國之辛勤規畫粗成科條者。其弛敗於孱孫。紊隳於權豪。又何足道哉。臣伏讀聖策曰惟我祖宗至可以行之永久歟。恭惟我國家聖祖開基。神孫繼武。規模宏遠。憲防纖悉。而其於田政。尤所致意。參量損益。以成一代之制。每歲守土之官。驗覈時稼。辨其灾實。有自一至九之等而稅糧出焉。式年改正之籍。審量土性。定其磽衍。有常耕或陳之別而正續名焉。其取法立意。可謂要而備矣。然而公田民産猶不能大均節之。悉去叔世之陋政。追闡先王之盛蹟者。豈非草創彌綸。或有未遑。菑畬之責。有待於後聖。而前後識務之賢。碩畫之臣。論列治道。議矯衆弊者。亦非一二。而至於田制之不古。則循而不革。默而不言。咸無改絃之情。率多守株之見。豈果以時世異宜爲意歟。獨先正臣李珥以井田不復。略發於其東湖問答之文。則非不度於時宜而然也。嗚呼。子孫之於祖父。有已爲之事而遵守。固是述事之大。有欲爲之志而成就。尤爲繼志之善。則凡祖宗之法可仍可變。觀時制宜。捄其偏而導其滯。使歸於大中者。其在我殿下乎。臣伏覩殿下以聖哲之質。席煕洽之業。憂勤政務。已踰紀矣。謂列聖制治。綱條畢具。圓方細大。咸無罅灓。故遵蹟奉規。靡有愆忘。而田制亦其一事。則固宜行之而可久。守之而無弊矣。然而我朝著命今已三百年於斯矣。化與俗移。時隨勢遷。而田賦之政。彌甚刓墜。始之致理者。終復滋患。初以懲違而末或召奸。疵弊之興。旣極于今。加以邦運不幸。外患屢起。兵燼之餘。版圖皆缺。則廢敗之端。有難悉數者矣。嗚呼。自井法之壞。産業之豊儉。稅斂之多少。其不能均而得中者。凡有年代。則玆二者雖非國朝今日之弊。而理之所窮。惟此時爲甚。聖問又以此爲殃民之巨蠧虛國之甚害。必欲䟽通而裁革之。意甚盛矣。臣復願泝其本而極論之。夫古之聖人。所以明制度而謹經界者。豈虛設哉。盖以人生有欲。苟不檢節而防制之。則齒嚙爪决。呑幷挐攫。盖無所不至。故擧天下之地而區畫之。使強者有所畏而不敢饒取於百畒之外。弱者有所恃而有以自力於一夫之地。人無廢業。田無曠耕。人力田疇。與之均稱。地不偏多。故産不偏厚。業不偏匱。故人不偏窮。所謂周道如砥。秖是均者也。玆道旣替。善制淪蕩。今則田不官授。惟民之爲。於是惟力是騁。惟勢是役。一人而兼百人之地則百人無耕地矣。一家而奪千家之業則千家失常業矣。有田者不耕。耕者不必有田。故今試行乎田野。閱其耕稼。則數里之地。十室所聚。以地量人則地饒於人矣。以口稱粟則口縮於粟矣。宜其卒歲豊飽。終身優樂。而視其野則膴原綺錯。美實雲委。而入其室則盎槖匱罄。婦子羸餓。此其故何哉。所耕者它人之田。所收者它人之穀也。以數里之地。而推一鄕之地。以一鄕之民。而推一國之民。濶狹互裁。多寡相配。則其合之而兩偏。分之則雙全者亦明矣。何病而不少均節。爲此僻側枯缺之政而不知變也。遂使有田者從容游閒而每收其利。無業者勞筋憊力而益耗其業。制産如此。可謂不均矣。况古之稅法。皆以什一爲中正。或輕或重而桀貊分焉。則其不可以有所增損也。臣於田里間。每觀國家取民之規。盖比之什一。不啻輕矣。而富室則率皆什收其五。私王者之土地。奪農夫之耕稼。桀取於民。貊輸於官。平居無事。雖有寬徭薄斂之政。而小民之困苦益甚。凶年飢歲。非無减租蠲賦之令。而強豪之侵督自若。則實惠其何以遍究乎。夫無田者困於私斂。至于窶苦怨恨。而不耕不穫者坐享富厚。收太半之租。供至輕之稅。則宜若歌詠仁政。樂出其有。而猶且憤嗟無聊。常若有暴征苛斂。殫其出而竭其入者。必有其故矣。盖彼不自耕而耕者旣取其半則已什出五矣。計種與稅則什出六七矣。若較以什一則其重何如也。或自祖宗朝謂宜有加賦之擧。而若復加之。則是又什出八九矣。彼富室雖多田足穀。豈能供什八九之出。而無絀其産而匱其生乎。夫一國之農民。國家旣輸而歸之富室。則彼皆富室之人。國無一箇之有矣。其得附麗於上。出租稅供力役者。秖富民有田者而已。而若又重困其生。以失其心。則非所以安全維持之道。故仍行姑息。每加優饒。彼且侵剝小民。肆其啖食。姑以殘膏賸血以奉其上。而猶不免於怨。成賦如此。可謂無法矣。嗚呼。天地生物。秖有此數。不在於下則在於上。不歸於公則歸於私。故王者之富藏於民。覇者之富藏於國。而今則錮貧民之業。貶公家之賦。盡以私之富室之藏。然則民生安得不困。國用安得有裕乎。以致顚連之徒。保抱携持。委死溝壑。庾廩之積。耗乏屈竭。永無贏餘。危急之形。盖已汲汲。宜殿下惕然省憂。思得救之之術也。臣聞程顥之言曰無古今無治亂。如生民之理有窮則聖王之法可改。易曰窮則變變則通。今下困而上匱。斯謂窮矣。變而通之。卽其時矣。然而古法之亡久矣。今若拘其制而泥其跡。必欲盡復其舊。則人情不樂。而卒莫可行矣。欲就便目前小小苴綴。則又安得濟數百年之積弊而能有所爲哉。臣於此不知果有一種要眇活法可施於今而無悖於古者也。夫革弊救時。如用藥療病。古之醫者商症設方多矣。苟能擇用而對疾。不必別求於它術。則今日田制之弊。豈無古人之所已言者乎。惟在擇其善而用之耳。嗚呼。井田之法見於經籍者。可謂纖悉矣。其畒澮涂防道路之制。有非年歲之所可濬治而規畫者。故蘇洵有井田成而民骨已朽之言。而欲爲近井田者用之。二程亦欲只用筭法計畒授民。今雖不能大治經界。悉復丘井。而若稍近古制。筭畒以授。則是無區畫之擾葺治之久。而一持籌之吏旬月可辦矣。亦何不可行之有。而士大夫方且畏之而不敢議者。每以亟奪富人之田爲解。而聖問中所謂拂人情者亦此也。雖然今之民有田者一二。而無田者千百。而規制已設。限柙若立。則多者雖减。無者自有减者之怨。其視有者之樂則有間矣。怨者之至寡。若較樂者之至多則相遠也。國家亦安能懼拂一二人之情。而坐視千百人之困而不救乎。此張載所謂玆法之行。悅之者衆。而程頤亦言未可言民情怨怒。止論其可不可者也。第臣所慮者。彼無業之民雖多且衆。率皆貧弱無告。事力單寡。不能自通於上。而豪家大姓饒裕田産者。其財賂足以啗說權貴。聲勢足以疑動朝廷。貴戚之家厚祿之室。亦且遍占膏腴。跨州連邑。則又安肯以至公爲心。遽割素業。以資窮民乎。其互說事端。撓敗良制。固無足恠。而上之人亦不能無廣殖私斂。如臣前所引先儒之言。自爲兼幷者。則又何以表則於上而絜矩於下乎。臣今不避斧鉞之誅。悉謁殿下之過而及於朝廷。以言法不行之弊。伏願殿下少霽雷霆之威。使得畢效其忠焉。夫明王之政。出於盡公。無一毫自私自利之意。然後人皆觀感悅服。令之而行。坊之而止矣。苟或自爲私也而禁人之私。自爲利也而防人之利。則所令反其所好。而下慢而逆矣。臣竊觀殿下卽位以後。銳意爲治。凡係變通者。雖祖宗未及行典禮之重。下苟有建白則從而不疑。行之甚斷。而至於內司田民及宮家免稅之害。則儒臣言之㙜諫論之者。盖非一二。而殿下終始吝執。不賜兪允。尊爲千乘。富有一國。四境之內。莫非王土。府庫之財。莫非其有。而今乃有私土而收私稅。分界自小。鳩斂是崇。是殿下親行兼幷矣。况王者親睦之義。愛欲其富則尊其祿厚其賜足矣。豈可使擅占土田。厚招人怨。而諸宮家折受之地。將遍八路。浸淫殘蝕。其勢未已。是殿下縱親愛而兼幷也。夫廣置庄産。蓄聚自潤。強豪之鄙業也。偏厚親私。營殖不怠。匹夫之陋志也。今乃狹囷倉之富。而猥行強豪之事。屈國君之重。而下比匹夫之德。臣不知民窮財竭。國有禍敗。則殿下提親愛挾帑藏。欲將何之乎。殿下旣已守私貯而享私富。不能以正自率。則朝廷之視效固宜。而軍武諸衙門屯田之設。大爲今日之痼弊。若聞某邑有隙地。則遣私人而屯之。某峽有曠壠。則募私民而耕之。以至深山絶壑。無遠不到。侵蠧漁奪。無郡不有。而守令不敢問其事。版曹不能知其數。以至勳府太僕以下。遂及諸司。雖多寡不等。而各有所占。分限割裂。認爲私藏。雖以此盡爲軍國之奉。官司之需。財賦不登於戶部。土地互入於各衙。已非所以設官分職不相犯越之意。况其所取者太半爲監屯之將收稅之吏窟穴家計。而所積者又爲官員之騶直百用下輩之耗害侵盜者乎。如是而貪肥悅利。靳而不釋。若聞革罷之議。則羣起怫然而沮之。其爲兼幷。抑又甚矣。古者仕則不稼。以祿足以代其耕。故周制下士之祿。當上農夫九人之食。此以廉恥養士大夫。而不與民爭利也。今者制度不定。賦斂乖宜。經用之數。未有以優制祿秩。仕宦之塗。陞黜無常。而進則不足於食。退則無所於歸。欲責其刻勵淸苦。修潔自持。拔葵焚織。不奪民利。如古人者難矣。是故仕而稼者擧世皆然。齒角兩兼。足翼雙備。崇聚庄土。厚營田農。聞閒壤而染指。見鬻契而朶頤。良疇腴沃。盡入牙籌之筭。素封優佚。恒在肉食之室。兼幷之患至斯而極。則又何責於鄕曲之富室也。嗚呼。凡物不能無限。故若有一人焉幸而偏取。則亦必有一人焉不幸而偏失焉。今以一國之地。而諸宮各司幸而取者幾許。則凡有幾人不幸而失之矣。仕族富室幸而取者幾許。則復有幾人不幸而失之矣。彼幸而偏取於民者。又幸而偏輕於國。其粟米之供於上者至寡。而况又有不稅之類。亦不勝其多。遂使租入損縮。公用愆懸。則其不幸而失者。豈獨在於窮民乎。以殿下之明。非不知此。而久不能革者何也。盖人有諸己然後求諸人。無諸己然後非諸人。而殿下於方寸之中。不能無一念之私。至於私其財貨私其親愛。宮禁標準之地。乃以不公不正之道行之。故朝廷之上。雖有殖私專利之風。而殿下莫之變。閭巷之間。固多呑貧役弱之習。而殿下莫之禁。豈非以爲我旣不能祛我之私。則又不得不少容彼之私。若欲遂禁於彼則恐亦有妨於我。而殊不知衆弊之興。皆由於此。以致苟行私取。坐失恒賦。是殿下恡小儲而虧大儲。貪小富而辭大富。幾何不爲廉賈所笑哉。然則殿下雖有良法美政。恐不能自有所施設。而其拂於人情者又非所慮也。故張載之論井田曰徒法不能以自行者亦此也。殿下誠有意乎恤民生之困窮。軫國計之隳落。規立善制。剗去弊政。則先以內司所屬土田歸之地部。然後諸宮家所占之地。次第鋤削。因是而大警於衆。興廉於國。使羣下皆知殿下賤財遠利。割私循公。則彼又安敢吝其所有。不遵法度乎。如各衙門屯田之屬。固不待令而罷矣。經界果正。支計果裕。則仕者之祿。亦將由此而可制矣。其進而仕也。食俸於朝。以共天祿。退而廢也。受田於官。自同編戶。則雖其平日私占者悉奉之公。亦無饑寒失所之憂矣。如是而猶以不利於己而妄行沮議。扇搖眩惑。則律以周禮亂民之刑。懲其一而勵其百可矣。夫自內司宮家朝廷士夫皆捐去私厚以奉公法。則富民之田過其限者。雖損其餘疇剩畒。不失其本業恒産。不過與齊民比而已。雖有怨謗。又足恤乎。夫然則方域之內。寸土尺地。擧爲公田矣。量其生齒之繁耗。幅員之豊約。經度紐筭。分丁授田。嚴爲條約。明示防限。國無無田之民。田無不耕之夫。業定産存。無相僭踰。則貧富可獲其均矣。分其沃瘠。第其上下。就倣什一之規。酌成中正之稅。重不病私。輕不匱國。則賦斂自底于法矣。以至閭里安業。絶流餓之患。公家有儲。享豊盈之美。持之以堅志。垂之以永制。則雖由是而漸行修治。遂復經界古法。又何不可哉。殿下所謂裁量濶狹。酌古宜今者。臣恐在是也。臣伏讀聖策曰子大夫至予將親覽焉。臣之前所陳者。不過古人所已言者。非有創智新見可以脫捐糟魄。而終日覼縷。亦論其大槩。可以决行於今無疑也。若其裁略之宜節目之詳。則有非臣之今日所暇悉者。惟在朝家奉行之人之如何耳。寬其制而嚴其令。襲其要而去其煩。揆古圖新。詳其利害。謀始慮終。盡其彌綸。纖微足以防奸。公平足以服衆。不爲流俗因循之論所牽制。不爲豪家沮撓之言所遷惑。卒使聖明仁政得行而善治可復者。其惟得人乎。朝廷夙夜之賢。必有爲殿下任此者。伏願殿下先斷於心。擇人以任。使其簡置僚屬。廣集衆慮。籌畫計度。瞭然於心。然後擧無敗機。事不愆素。以爲經常簡一之制。則國家幸甚。生民幸甚。臣言狂計愚。伏地兢惶。謹昧死以對。